Tuzemské podnikatelské prostředí patří k nejhorším v Evropské unii. Podle Indexu prosperity Česku v tomto aspektu náleží 21. příčka z unijní sedmadvacítky. K pořadí blížícímu se konci tabulky přispívá především málo příznivé prostředí pro založení podnikání. Od samotného byznysu pak podnikatele odrazují často komplikované zákony a administrativní bariéry na straně státu, včetně chybějící digitalizace úřadů. Stát také zákony často „střílí od boku“ bez dostatečných hodnocení a analýz. Výsledkem je, že pak firmy a občany zatěžuje novými a novými povinnostmi, které však nenesou kýžený efekt. Jak to změnit a zařadit Česko mezi ekonomické lídry světa?

V Česku dlouhodobě chybí silný podnikatelský sektor. Důvod je do značné míry historický – kvůli nedostatku domácího kapitálu řada původně českých podniků zamířila do zahraničních rukou. To českou ekonomiku brzdí a vede k často skloňovaným problémům, jako je výrazně subdodavatelské postavení nebo odliv dividend do zahraničí.

Stahovat toto historické manko se ale Česku nedaří. Nových ryze českých firem přibývá pomalu. Na milion obyvatel tu připadá jen 131 start‑upů. Země, jako je Estonsko nebo Irsko, které jsou v tomto ohledu lídry, jich přitom mají kolem tisícovky.

Důvodem špatných výsledků v této oblasti je podle ekonomů oslovených týdeníkem Ekonom především přílišná byrokracie a selhání na straně státu. „Vznik firmy, pokud si ji nenecháte založit ‚na klíč‘, u nás může zabrat téměř měsíc. Kromě byrokracie patří mezi bariéry nízké podnika­vosti Čechů jak nedostatek informací ze strany státu i jednotlivých municipalit, tak nedostatek praxe získané již během studia,“ říká analytička ekonomické a strategické analýzy České spořitelny Tereza Hrtúsová.

Na selhání státu ve vztahu k byznysu opakovaně upozorňují i podnikatelské svazy. „V posledních deseti letech se český stát bez ohledu na politické složení vlády a parlamentu chová k podnikatelům macešsky,“ upozorňuje šéf legislativního odboru Hospodářské komory ČR Ladislav Minčič a dodává: „Neochabují snahy přesouvat povinnosti na bedra byznysu. Co nevyinkasuje stát na daních, to si vybere v naturáliích, když ukládá firmám dozorovat to či ono nebo plnit funkci sociální pojišťovny.“

Administrativní zjednodušení přitom může spočívat v detailu či chuti státu s občany a podnikateli lépe komunikovat. Učit se v tomto Česko může v zahraničí, například ve Spojených státech nebo v Estonsku, které patří v přívětivosti státu k občanům ke světovým lídrům.

Češi málo podnikají. Byznys dusí byrokracie i státní regulace. Cesta ke změně vede přes lepší využití dat.

„Konkrétně Estonsko pracuje například na projektu, který má odstranit byrokracii a zjednodušit komunikaci lidí s úřady. Jde o virtuálního vládního asistenta, díky němuž občan nepotřebuje vědět, na jakou vládní instituci se má se svým dotazem obracet,“ uvádí příklad Hrtúsová.

Státní slepota

Nejde ale jen o míru byrokracie. Přívětivost státu k občanům a firmám v českých podmínkách zhoršuje i nepromyšlená a analýzami nepodložená regulace, která ve výsledku vede k častým změnám zákonů. „Ministerstvo často přijde s nápadem, že se něco udělá, a už neřekne, jestli je to analyticky podložené. Vždycky je na začátku jen idea a nic víc. Chybí výpočet, kolik to bude stát a jaké to bude mít přímé a nepřímé efekty,“ upozorňuje hlavní ekonom Banky Creditas Petr Dufek. To pak v praxi vede k plýtvání či směřování administrativních povinností do činností s přinejmenším pochybným přínosem.

„Stát ani nevyužívá dostatečně ta data, která někde jsou, například z toho titulu, že vybírá daně nebo vybírá a platí sociální pojištění,“ upozorňuje ekonom CERGE‑EI Filip Pertold.

A když už se nějaké analýzy na ministerstvech dělají, jsou často kusé, zaměřené jen na úzký výsek ekonomické aktivity spadající pouze do působnosti jednoho resortu. Chybí ucelená spolupráce napříč státní správou. „Je tady spousta trendů, které prostupují napříč resorty. A pak se jich často žádný neujme, žádný je nesleduje,“ upozorňuje spoluzakladatel advokátní kanceláře Sniehotta & Vajda Legal a Ekonom Legal Garant pro oblast korporátního práva Michal Sniehotta.

Nikdo tak například neřeší efekty krátkodobých pronájmů či sdílené automobility na ekonomiku, přesto se je stát snaží zregulovat. Reaguje tak často na jednostranné lobby, aniž by si předem důkladně prověřil a zanalyzoval situaci.

Související

Na problémy s vyhodnocováním dopadů zákonů a státních politik opakovaně upozorňuje i Nejvyšší kontrolní úřad. Loni tak například kritizoval činnosti ministerstva práce a sociálních věcí v oblasti financování podpory rodinné politiky. Resort podle něj nedostatečně sleduje přínosy podpory a vyhodnocování plnění jejích cílů. A to je jen jeden z celé řady praktických selhání takového přístupu státního aparátu.

Následky absence dat jsou nejvíce patrné ve chvílích, kdy by měl stát reagovat rychle, například jako v době koronavirové pandemie nebo vypuknutí energetické krize. „Bez použití dat jsou potom přijímaná opatření velmi plošná a často nedosáhnou na ty nejpotřebnější, kterým se situace nejvíce zhoršuje. Politici o tom totiž nemají dostatečné informace a nedokážou v důsledku toho přijímaná opatření zacílit,“ vysvětluje ekonom Pertold.

Hodnotu dat a informací, jež z nich jde získat, si často ani úředníci, ani politici vůbec neuvědomují. Viděli jsme to třeba při rušení elektronické evidence tržeb. „Díky neuvěřitelnému množství informací, které dostával z EET, stát držel prst na tepu ekonomiky. Bylo díky nim naprosto online zřetelné, kam ekonomika směřuje, jestli lidé utrácejí, nebo neutrácejí. A on se toho zbavil ve prospěch nějakého vágního zjednodušení,“ upozorňuje Dufek.

Díky datům z EET měl stát lepší vhled do ekonomiky, což mu dávalo lepší manévrovací prostor pro reakci na přicházející krize. A mohl díky nim také lépe moderovat nastavení daňového systému, věděl by totiž, jaké daně z jakého zboží a v jaké míře se nejvíce vybírají.

„To by bylo docela dobré vědět zvlášť ve chvíli, kdy se uvažuje o sjednocování dolních sazeb DPH a podobných daňových přesunech. Tam je dobré pracovat s citlivostmi a mít vůbec dokonalý přehled o tom, co se z čeho vybírá, mít to online k dispozici a kdykoliv,“ míní Dufek.

Na poslední chvíli

Velkým nepřítelem legislativců se v posledních letech stává také čas. Aby totiž mohl vzniknout skutečně kvalitní předpis, je nutné ho prodiskutovat se všemi zainteresovanými resorty i dalšími skupinami, například s podnikateli či neziskovými organizacemi.

Jenže v posledních letech stát často připravuje zákony na poslední chvíli. Legislativní spěch jsme například mohli vidět při přípravě tuzemských předpisů vycházejících z evropských směrnic. Vláda sice s těmito resty, které jí zanechali předchůdci, pohnula, avšak zkrátila tím čas potřebný na odbornou i politickou diskusi nad návrhy.

Není přitom pravda, že by Evropská unie stanovovala tak krátké lhůty, které by se nedaly stihnout. Zpravidla dává státům dva roky na to, aby příslušnou unijní normu zakotvily do svých zákonů. Jenže Česko se ne vždy pustí hned do práce. Příkladem otálení může být aktuální novela zákoníku práce, jež vychází z evropské směrnice Work‑life Balance a směrnice o předvídatelných pracovních podmínkách.

„U těchto směrnic dala výkonná moc pokyn k zahájení legislativních prací pozdě. Dlouho otálela, neboť se jedná o řešení, které je nesnadné, nepopulární nebo na něj nejsou finanční prostředky. Pak už se předpis potýká s časovým tlakem celou dobu,“ říká bývalý náměstek ministerstva práce a sociálních věcí Petr Hůrka.

V poslední době se také stát odklání od dříve zavedené praxe zpracovávat ke klíčovým normám věcné záměry. Jejím smyslem je přitom prodiskutovat v širším kruhu možné způsoby řešení, což poté zjednodušuje legislativní proces přípravy zákona. Ve výsledku se totiž pracuje už jen s jednou variantou řešení, na níž je mezi vládou a zájmovými skupinami shoda.

„Dříve to bývalo obvyklé. Jenže schválit věcný záměr je tak náročné, je to plný legislativní proces. Na to je funkční období vlády krátké,“ vysvětluje Hůrka.

Politici si tak práci zjednodušili a snaží se diskusi o možnostech řešení i přípravu paragrafového znění zákona v posledních letech koncentrovat do jednoho legislativního procesu. To vede k tomu, že během přípravy zákona vzniká postupně několik verzí regulace, což zhoršuje orientaci veřejnosti v tom, co vlastně platí.

Příkladem takového přístupu z poslední doby je například příprava zákona o hromadných žalobách. Ministerstvo spravedlnosti zákon chystá od roku 2018, ani po pěti letech ale stále není jasné, jaká pravidla budou pro tento specifický typ řízení platit. V pořadí už třetí verzi návrhu ministerstvo předložilo před Vánoci a nyní se čeká na její projednání vládou. S finální podobou ovšem není spokojený nikdo, ani samo ministerstvo. Obává se, že zákon je tak opatrný, že prakticky nebude využitelný. Tlačí ho ale už čas. Termín, kdy mělo podle požadavků Evropské unie Česko tuto úpravu přijmout, uplynul loni v prosinci.

„Naše úvahy jsou takové, abychom měli v právu nějaký nástroj, který bude odpovídat směrnici a bude spojen s minimálním rizikem zneužití. Do budoucna, když by se ukázalo, že hromadných žalob není tolik, kolik se očekávalo, dá se hovořit o dalších úpravách,“ vysvětluje vedoucí oddělení civilního práva procesního ministerstva spravedlnosti Anežka Janoušková.

A nejde jen o práci na ministerstvech. Často se politici hnaní snahou o rychlé přijetí zákona snaží omezit i jinak dobře nastavenou politickou debatu. Například tím, že při projednávání v parlamentu „přilepí“ novou regulaci k ne zcela souvisejícímu zákonu cestou pozměňovacího návrhu a tím obejdou připomínkové řízení a hodnocení novinky Legislativní radou vlády. Anebo se snaží zákon schválit v jediném čtení, místo standardních tří kol projednávání. I to se promítá do kvality výsledných předpisů. „Nestihnou se domyslet všechny důsledky a vazby, které právní předpis má,“ upozorňuje František Korbel, člen Legislativní rady vlády – odborné skupiny, která bdí nad kvalitou české legislativy.

Za odstrašující příklad takového legislativního „spěchu“ z poslední doby považuje zákon z pera ministerstva pro místní rozvoj, který zřizuje Digitální a informační agenturu. Po novince sice odborníci dlouho volali, teď ale není jisté, zdali vůbec bude v praxi fungovat a nebude se potýkat s nedostatkem kompetencí. „I přes koncepční a významný charakter této změny a přes všechny jeho proklamace o potřebě kvalitního legislativního procesu to byla katastrofa, která si již jen tím získala řadu odpůrců,“ dodává Korbel.

Hledá se cesta ven

Komplexní řešení, která by umožnila tvorbu zákonů rychle zkvalitnit, nejspíše neexistují. Nicméně k dílčím zlepšením už Česko spěje. Některé resorty už začínají uvažovat o vytvoření analytických týmů, které by mohly přispět ke zlepšení práce státu s daty. Vláda pak také usiluje o zavedení systematického přezkumu nových zákonů, nařízení a vyhlášek.

„Aktuálně probíhá vypořádání připomínek v připomínkovém řízení k návrhu přezkumu účinnosti regulace,“ uvádí ministr pro legislativu Michal Šalomoun. Návrh má stanovit pravidla pro zpětné hodnocení dopadů přijatých norem, a přinést tak praktickou kontrolu nad tím, aby měly takový efekt, jako se předpokládalo. „Až materiál vstoupí v účinnost, bude na počátku každého roku připraven výhled přezkumu regulace, který bude souhrnem zkoumaných zákonů. Vypracování jednotlivých přezkumů pak bude možné realizovat v řádu měsíců,“ slibuje ministr. Stát tak získá lepší přehled o slabých místech právního rámce a bude moci snáze přijmout odpovídající nápravu.