Dvojí režim kontroly a postihu

V době, kdy princip fungování nabídky a poptávky na trhu jsou samozřejmostí a tvoří přirozené podnikatelské prostředí, většina podnikatelů považuje určení ceny svých produktů a služeb, které nabízejí spotřebitelům, za otázku, která závisí pouze na jejich rozhodnutí. Určení ceny je samozřejmě ovlivněno podmínkami na trhu, poptávkou po daných výrobcích nebo službách, jejich kvalitou, renomé, konkurenční nabídkou a dalšími okolnostmi.
Podnikatelé by však rozhodně neměli opomíjet zákon č. 526/1990 Sb., o cenách.

REGULACE CEN. Zákon o cenách je obecně vnímán primárně jako základní předpis regulace cen určitých výrobků nebo služeb. Jedná se obvykle o komodity, jejichž ceny jsou pro spotřebitele citlivé, například ceny některých potravin, léčiv, energií apod. Pozornosti však často uniká skutečnost, že vedle regulace cen tento zákon obsahuje rovněž omezení pro ceny výrobků a služeb podnikatelů, kteří mají na trhu tzv. výhodnější hospodářské postavení.

Pojem "výhodnější hospodářské postavení na trhu" je vykládán obdobně jako pojem dominantní postavení v právu hospodářské soutěže. Zjednodušeně řečeno, výhodnější hospodářské postavení na trhu má společnost, která se díky své tržní síle může na trhu chovat (například při určování cen svých výrobků a služeb) do značné míry nezávisle na ostatních společnostech - soutěžitelích a spotřebitelích.

RELEVANTNÍ TRH. Jako první krok před vyhodnocením postavení konkrétní společnosti na trhu je nutné správně vymezit relevantní trh. Toto vymezení rovněž vychází z pravidel zakotvených v předpisech soutěžního práva, zejména v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a v předpisech Evropské komise, zejména ve Sdělení Komise k vymezení relevantního trhu pro účely komunitárního soutěžního práva (bylo publikováno v Úředním věstníku ES 7. prosince 1997). Při vymezení relevantního trhu je třeba zohlednit zejména existenci zastupitelných výrobků nebo služeb, dodavatele, kteří stejné nebo zastupitelné výrobky nabízejí, překážky vstupu na trh, vývoj trhu v čase apod. Podle zákona o ochraně hospodářské soutěže je relevantním trhem trh výrobků nebo služeb, které jsou z hlediska svých vlastností, ceny a způsobu použití shodné, porovnatelné nebo zastupitelné, a to na území, na kterém jsou dostatečně homogenní soutěžní podmínky.

Působnost zákona o cenách je omezena na území České republiky, a proto by v případě, že by relevantní trh přesahoval její hranice (což při rozvinutém zahraničním obchodu ve většině oblastí podnikání bude spíše pravidlem), neměl být tento zákon aplikován. V případě přeshraničního relevantního trhu by měla být aplikována evropská pravidla hospodářské soutěže.

NEOPRÁVNĚNÉ NÁKLADY, NEPŘIMĚŘENÝ ZISK. Společnosti, které zaujímají na trhu výhodnější hospodářské postavení, musí respektovat paragraf 2 odst. 3 zákona o cenách. Ten zakazuje zneužití hospodářského postavení k tomu, aby při prodeji svých výrobků či služeb společnost získala nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu, zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk. Současně nesmí uplatňovat ani podnákladové prodejní ceny, které by narušily tržní prostředí.

Stejně tak společnosti v postavení kupujícího, jež mají výhodnější postavení na trhu, nesmí toto své postavení zneužívat k tomu, aby získaly nepřiměřený hospodářský prospěch nákupem za cenu, která je podstatně nižší než oprávněné náklady na výrobu předmětných výrobků nebo poskytnutí služeb.

KONTROLA PŘIMĚŘENOSTI. Na dodržování zákona o cenách dohlížejí cenové orgány, kterými jsou v oblasti kontroly cen zejména finanční ředitelství. Prověření cen podle tohoto zákona o cenách začíná provedením tzv. cenové kontroly, jejíž průběh je stručně upraven vyhláškou č. 580/1990 Sb. Cenová kontrola je ukončena vydáním protokolu, k němuž má kontrolovaný subjekt možnost podat vyjádření. Využití tohoto oprávnění kontrolovaného subjektu je významné, neboť pokud toto své právo kontrolovaný subjekt nevyužije, je to považováno za souhlas s obsahem protokolu, a cenový orgán uloží pokutu přímo na základě protokolu, aniž by zahájil a provedl správní řízení. Dojde-li cenový orgán v protokolu k závěru, že byly porušeny cenové předpisy, a kontrolovaný subjekt podá k protokolu vyjádření, zahájí cenový orgán správní řízení, ve kterém může uložit pokutu za jejich porušení. Cenový orgán musí v řízení prokázat, že kontrolovaná společnost má výhodnější hospodářské postavení na správně vymezeném relevantním trhu, dále že toto své postavení zneužila při sjednání ceny, čímž získala neoprávněný hospodářský prospěch (ať již kvůli účtování ceny zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk nebo nákupem za cenu nedosahující oprávněných nákladů).

Podle zákona o cenách lze pokutu za porušení cenových předpisů uložit ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy se cenový orgán o porušení dozvěděl, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení cenových předpisů došlo. Proti rozhodnutí cenového orgánu, tj. finančního ředitelství, lze podat odvolání, o kterém rozhoduje Ministerstvo financí ČR. V případě, že kontrolovaný subjekt nesouhlasí ani s rozhodnutím ministerstva, má možnost podat proti jeho rozhodnutí žalobu, která má odkladný účinek.

DVOJÍ REGULACE? Zákon o cenách tedy ve svém důsledku omezuje volnost společností s výhodnějším postavením na trhu při sjednávání cen s jejich obchodními partnery. Tato regulace se týká jak společností v postavení prodávajících, tak společností v postavení kupujících. Nepřípustné je jak sjednání cen příliš vysokých, tak cen příliš nízkých. Určitá omezení dominantních soutěžitelů jsou z hlediska ochrany fungování soutěže na trhu akceptovatelná, je však otázkou, zda má být dodržování těchto omezení kontrolováno orgány finanční správy, jejichž hlavním úkolem je kontrola a vymáhání daní, nikoli kontrola dodržování soutěžních pravidel.

Předmětná úprava obsažená v § 2 odst. 3 zákona o cenách v oblasti regulace cen dominantních soutěžitelů, respektive společností s výhodnějším hospodářským postavením, totiž zasahuje do oblasti ochrany hospodářské soutěže.

Ochrana hospodářské soutěže je přitom komplexně upravena jak na evropské úrovni, zejména v článcích 81 a 82 ve Smlouvě o založení ES a dále v četných nařízeních a dalších předpisech Evropské komise, tak na úrovni České republiky v zákoně o ochraně hospodářské soutěže.

Otázka cen účtovaných dominantními soutěžiteli je na úrovni Evropské unie vnímána jako součást problematiky ochrany hospodářské soutěže, a patří proto do kompetence Evropské komise. Otázky přiměřenosti cen jsou řešeny v rámci řízení v soutěžních věcech před Evropskou komisí. V České republice však platí do určité míry zdvojená úprava problematiky cen sjednávaných společnostmi s dominantním postavením na trhu, která je obsažena v zákoně o ochraně hospodářské soutěže a v zákoně o cenách.

Na dodržování soutěžních pravidel, jež jsou obsažena v evropských předpisech i v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, v České republice dohlíží Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

V zákoně o ochraně hospodářské soutěže je v paragrafu 11 jako příklad zneužití dominantního postavení uvedeno mj. jednání spočívající ve "vynucování nepřiměřených podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu, zvláště vynucování plnění, jež je v době uzavření smlouvy v nápadném nepoměru k poskytovanému protiplnění, a dále dlouhodobé nabízení a prodej zboží za nepřiměřeně nízké ceny, které má, nebo může mít za následek narušení hospodářské soutěže". Při zkoumání otázky, zda dominantní soutěžitel zneužil či nezneužil své postavení na trhu, je ve většině případů otázka cen výrobků nebo služeb soutěžitele pro takové posouzení klíčová.

Zákon o cenách přesto již od roku 1990 v podstatě v nezměněné podobě opravňuje cenové orgány, aby u dominantních soutěžitelů kontrolovaly přiměřenost cen, jejich výrobků a služeb a případné zjištěné porušení zákona o cenách sankcionovaly. Při výkladu pojmů zákona o cenách tyto orgány používají terminologii práva hospodářské soutěže. Jak již bylo uvedeno výše, pojem "výhodnější hospodářské postavení" je vykládán v souladu s pojmem dominantní postavení, které je vymezeno v právu hospodářské soutěže. Předpisy práva hospodářské soutěže jsou klíčové rovněž pro vymezení relevantního trhu, na kterém příslušná společnost (soutěžitel) vystupuje. Cenové orgány tedy při své kontrolní činnosti vycházejí ze soutěžně-právních předpisů, zaměřují se však pouze na cenu a posouzení její přiměřenosti. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže naproti tomu posuzuje soutěžní jednání jako celek, včetně posouzení například cen, za které dominantní soutěžitel své výrobky nebo služby prodává.

DVOJÍ POSTIH. Nabízí se otázka, proč je v České republice zakotven v podstatě dvojí režim kontroly cen dominantních soutěžitelů a současně možnost dvojího postihu. Při zjištění zneužití dominantního postavení včetně účtování nepřiměřeně vysokých nebo naopak nízkých cen ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který v České republice dohlíží na dodržování soutěžních pravidel, může být soutěžitel sankcionován až do výše 10 milionů Kč nebo do výše 10 % čistého obratu za poslední kalendářní rok. V případě, že bude soutěžitel navíc podroben cenové kontrole ze strany příslušného cenového orgánu, bude čelit hrozbě pokuty ve výši získaného neoprávněného hospodářského prospěchu. Postih společnosti, která prokazatelně zneužívá své dominantní postavení na trhu např. účtováním nepřiměřených cen, je samozřejmě namístě. Diskutabilní však je, zda je v souladu se základními principy právního řádu, aby taková společnost byla postižena veřejnoprávní sankcí za stejné jednání hned dvakrát, pokaždé podle jiného zákona. Za současné právní úpravy navíc mohou teoreticky vzniknout i paradoxní situace, kdy by například Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dospěl k závěru, že určitý podnikatel s dominantním postavením na trhu své postavení v souvislosti se stanovením cen svých výrobků nebo služeb nezneužil, zatímco cenové orgány by stejnému podnikateli uložily pokutu za účtování nepřiměřených cen za jeho výrobky nebo služby, anebo naopak - podnikatel by byl postižen ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a ze strany cenových orgánů nikoli.

Z hlediska právní jistoty podnikatelů a sjednocení rozhodovací praxe by bylo vhodné svěřit pravomoc ke kontrole sjednávání cen subjekty s výhodnějším hospodářským postavením, resp. dominantním postavením jednomu správnímu orgánu. S ohledem na soutěžně-právní souvislosti této problematiky a provázanost s předpisy na ochranu hospodářské soutěže se pro tento účel jeví jako nejvhodnější Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který již dnes otázky oprávněnosti výše cen v souvislosti s šetřením zneužití dominantního postavení soutěžitelů zkoumá.

Markéta Peňázová
advokátka spolupracující s kanceláří Ambruz & Dark, advokáti