Územní plánování je šanonáda. Rozvoj měst brzdí byrokracie a špatné zákony, říká Ondřej Boháč

Praha i další velká česká města jsou nechvalně proslulé tím, jak zarputile se brání nové výstavbě. Získat povolení pro bytový dům často trvá pět, sedm i více let. Zatímco třeba ve Varšavě rostou mrakodrapy a město vzkvétá před očima, domácí metropole je bez nadsázky zakonzervovaná. Jednou z hlavních příčin jsou zastaralé územní plány. Rozvoj Prahy se řídí podle toho, který vznikl v roce 1999. „Tehdy se v Česku vyráběly Fabie a lidé poslouchali walkmany,“ poukazuje na dobu vzniku klíčového dokumentu Ondřej Boháč, šéf Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy, který má na starosti vypracování nové, modernější verze. Úkol mu zadal pražský magistrát už v roce 2012. Po mnoha odkladech a tisících připomínkách stále není hotovo. Většinu této doby nezabralo vymýšlení plánu, ale souboj s byrokracií a zastaralými zákony, tvrdí Boháč.

Metropolitní plán Prahy se připravuje přes deset let, ještě delší dobu to trvá v Brně. Územní plány jsou obecně v mnoha větších českých městech problém. Čím to je?

Územní plánování se odtrhlo od reality měst a politiků. Územní plán není pracovním nástrojem obce a jejího zastupitelstva pro to, aby se obec rozvíjela. Často je naopak překážkou rozvoje měst. Je to absurdní – zapomněli jsme, k čemu územní plány mají sloužit, a vytvořili z nich technokratický, byrokratický systém, který je ještě navíc hrozně neprostupný. Je to svět sám pro sebe, paralelní kosmos územního plánování, a vedle něj existují reálná města se vším, co potřebují. Snažíme se s tím něco dělat, ale limity systému a toho, co musí plány obsahovat, jsou úplně zoufalé.

Když se podíváme konkrétně na Prahu, proč trvá příprava Metropolitního plánu dvanáct let?

Nakreslit územní plán je relativně rychlá věc. Pracovali jsme na tom reálně dva roky, dva roky jsme připravovali podklady, což je pro město velikosti Prahy adekvátní. A zbytek bylo dohadování se a hledání kompromisu. Se státem, s městskými částmi, s majiteli pozemků, s občany. Drtivou většinu času netrávíme hledáním optimálního a správného řešení, ale řešení průchozího. Na jednu hromadu se snesou všechny problémy světa ve velké podrobnosti a pak se hledá jedna dohoda, jedno rozhodnutí.

Vysvětluje se tím všechno? Když jsem o tom mluvil s architekty, shodli se, že původní verze plánu byla poměrně jednoduchá, dávala velký prostor investorům. Postupně se ale stále víc komplikoval.

Ano. Protože abychom vyhověli všem institucím a dotčeným orgánům, vede nás to k velmi složitému plánu. Pro vaši představu, tohle je metropolitní plán (ukazuje na několik krabic s papíry vyskládaných na stole). Je to šanonáda. U aktuální verze plánu je ale výhodou, že je digitální, a my po případné změně legislativy máme možnost ty podrobné a detailní části povypínat a zjednodušit ho.

Kolik institucí a úřadů vlastně do podoby územního plánu může mluvit? S kým se musíte dohodnout?

Jsou to desítky dotčených orgánů státní správy, třeba památkáři nebo odbor životního prostředí a podobně. Dalším aktérem jsou samosprávy, v Praze 57 městských částí. Dále do toho vstupují vlastníci, lokální spolky a zájmové skupiny. Těch subjektů jsou stovky. Primární je ale dohodnout se se státními orgány a to je ve velkých městech problém. Ne náhodou dokončení plánu trvá tak dlouho v Praze i v Brně.

Do přípravy Metropolitního plánu Prahy mluví desítky úřadů, 57 městských částí, veřejnost a spolky. Celkem jsou to stovky subjektů.

Jak si to představit, co všechno znamená zdržení?

Když si vezmeme jednu čtvrť, kousek Prahy, je to asi jako průměrně velká obec v Česku. Na této úrovni je systém akceptovatelný. Jsou tu nějaké specifické problémy, máte stovky připomínek, ale dohody se dá dosáhnout relativně rychle. V rámci celé Prahy se to však sčítá. Vlastně nejenom sčítá, protože se jednotlivé problémy navzájem podvazují a počet konfliktů roste exponenciálně. V jeden moment potřebujete mít uzavřené stovky na sobě nezávislých dohod, které jsou provázány v územním plánu. To je systémový problém plánování v té podobě, na jaké je v Česku založeno. Od určité velikosti města, řekněme 50 tisíc obyvatel, což je asi 30 největších měst, plánování kolabuje.

Jak by se to mělo změnit?

Pomohla by velikostní diferenciace. Ale na to zákon říká: Ne, musíte mít všichni stejný systém plánování, velmi konkrétní a podrobný. Musíte metodikou, kterou jsme vyvinuli pro průměrně velkou obec s tisíci obyvatel, naplánovat tisíckrát větší milionovou metropoli. A to je skoro nemožné. Respektive, nějak se k řešení dobíráme, ale efektivita, cena v poměru k výkonu, je neadekvátní. Jako byste spravoval počítač kladivem.

Jak funguje územní plánování jinde v Evropě?

Drtivá většina Evropy plánuje tak, že má velmi obecné a často nezávazné územní plány. Mají strategické dokumenty na úrovni města, závazné pro úředníky, kteří podle nich musí dělat podrobnější dokumentace. Ale už to není závazné pro investory. Ti mají prostor pro hledání dohody se samosprávami, a když dohodu najdou, není potřeba měnit územní plán. Systém je orientovaný na cíl: my tady chceme stavět a tomu podřizujeme nastavení procesů a legislativy, včetně možnosti odchylovat se od návrhů, pokud se dá najít lepší řešení.

Drtivá většina Evropy má obecné a nezávazné územní plány. Systém je orientovaný na cíl: chtějí stavět a tomu je podřízena i legislativa.

Čili plán nastavuje nějaký rámec a konkrétní projekty se pak řeší lokálně, s městskými částmi, spolky, obyvateli?

Ano. Velká podrobnost se řeší už jenom pro dané konkrétní místo. U nás to je jinak. Celý systém je tak složitý, až nás dovede k tomu, že už na celoměstské úrovni musíme udělat velmi podrobný a složitý plán. Z toho vyplývá ta dlouhá doba, po kterou vzniká. Není to ve zpracování, ale v dohadování průchozí varianty.

Jinými slovy, musíte dělat celou sérii kompromisů.

Velmi bolestivých. Protože ty kompromisy děláte s úředníky, kteří sice mají razítko, ale je jim jedno, jak to nakonec dopadne. Politik, zastupitel, primátor, ti potřebují výsledek, aby měli co prezentovat, záleží jim na něm. Ale když jednáte se státní správou, těm je to úplně ukradené. Nenesou žádnou zodpovědnost za to, když jednání neskončí dohodou. Řeknou nám: Asi to nepůjde, asi to zablokujeme, promiňte, máme takový zákon. Chtějí mít alibi pro své další rozhodování, protože státní správa velmi často hledá alibi. Myslím si, že to je špatně. Tento vliv má mít zastupitelstvo. Ono je zvoleno, ono musí mít rozhodující slovo, protože nese zodpovědnost. Úředníci nám tak trochu unesli veřejnou správu.

Ondřej Boháč, ředitel Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy

Foto: Lukáš Bíba

Proč se to nedaří změnit? Není politická vůle?

Je v tom jeden velký paradox. Obcí je u nás přes šest tisíc a tisíce z nich udržují nezměnitelnost systému. Vezměte si třeba bytovou krizi. Čtyři pětiny bytů se staví ve třiceti největších městech, tam je bytová krize, ne na vesnicích nebo malých městech. Jenže těchto třicet měst představuje půl procenta z celkového počtu obcí. Takže když chcete změnit systém, 99,5 procenta obcí vám řekne ne, nesahejte na to. Státní správa to hraje velmi chytře, říká: Podívejte se, naprosté většině obcí dnešní systém vyhovuje a nechtějí ho měnit. Už ale neberou v potaz, že v té polovině procenta největších obcí vzniká většina HDP, žije v nich třetina obyvatel a jsou ekonomickým motorem Česka. Je to, jako byste měl obchod s šesti tisíci zákazníky, z nichž je třicet nespokojených. Na první pohled jste úspěšný obchodník. Ale v té úvaze chybí jedna důležitá věc, že těch třicet zákazníků vám dělá 80 procent obratu.

Často se kritizuje už jen ten samotný počet obcí, že je extrémně vysoký. Ale těžko s tím hnout, když třeba teď ve vládě sedí hnutí Starostové.

Jestliže je problém dohodnout se s šesti tisíci obcemi, dobře, pojďme udělat velikostní diferenciaci, o které jsem mluvil. Zprůchodní to problém tam, kde existuje, a u ostatních zůstane při starém. Velká města se prostě budou řídit jinak než malé obce, vždyť to je naprosto v pořádku. Daňový systém je taky jiný pro živnostníky a velké firmy. Diferenciaci používáme v tolika sférách, proč ne u veřejné správy? Mimochodem, řada malých obcí ani územní plány nepotřebuje. V Rakousku nebo Polsku je obce do velikosti 500 obyvatel nemají. Ale u nás jsme jim tu povinnost dali. A ještě je tam jeden háček. Existence územního plánu je podmínkou pro čerpání dotací. Takže mnoho obcí si z evropských peněz pořídilo územní plány proto, aby mohly žádat o jiné dotace, ne aby podle nich realizovaly rozvoj. To je úplně zvrácený pohled na to, k čemu územní plány slouží.

Abychom to shrnuli, hlavní problém při územním plánování je legislativa.

Jednoznačně. Klíčem k tomu, aby územní plány byly funkční, je stavební zákon a vyhlášky.

Brzy vstoupí v platnost nový stavební zákon. Ten územní plánování nezlepší?

Ne. Upozorňovali jsme na to celou dobu, co se připravoval. Debata okolo stavebního zákona se bohužel omezila na dvě témata: rychlost povolování a počet stavebních úřadů. Věřilo se, že čím méně jich bude, tím bude povolování rychlejší. Jenže to se týká jen povolování staveb, což často není ten největší problém. Problém je v umístění stavby, v dohodě kde, jaké, jak vysoké domy a s jakou funkcí budou stát. A to je územní plánování.

Na to upozorňují i developeři. Je zažité, že získat všechna razítka trvá sedm až deset let. Oni ale potvrzují, že proces stavebního povolení jde poměrně hladce, pokud je stavba v souladu s územním plánem. To nekonečné čekání nastane v případě, když je potřeba plán změnit.

Ano, teď jste to pojmenoval. Jenže stavební zákon řeší jen tu relativně rychlou část, na územní plánování se vůbec nesáhlo. Přitom podmínkou rychlého povolování je změna územního plánování. Jsou to spojené nádoby.

Proč na to stavební zákon nemyslel?

Politici často nevnímají rozdíl v tom, co je ještě plánování a co je už povolování. Mají informaci, že to trvá osm let, protože je potřeba hodně razítek. Tak se udělalo méně razítek, ale jen v povolování a u plánování jejich počet zůstal.

Jak se to projeví v praxi?

Co se stane, když seberete úředníkům razítka u povolování staveb a necháte jim je u územního plánování? Všechno, co realizovali během povolování, přenesou do plánování. Takže na obecnější úroveň. Konkrétními problémy budou zatěžovat to, co by mělo být obecně jednoduché.

Takže nový stavební zákon může paradoxně tu dnes tristní situaci ještě zhoršit?

Ano, v tomhle ano. V normálním systému to funguje tak, že územní plán má nějakou obecnou úroveň. Pod ním je podrobnější studie nebo zastavovací plán a ještě pod ním samotný projekt. Vy když se jako investor dohadujete s místními obyvateli nebo spolky, jste někde na úrovni zastavovacího plánu, který určuje velikost bloků, uličního prostranství a podobně. Problém je v tom, co říká naše legislativa, a sice že tato podrobná dohoda musí být už v územním plánu. Jenže vy stejně potřebujete tuto dohodu předem. Takže jednáte s místními obyvateli, městskou částí a dalšími aktéry, plácnete si… A zatímco v Mnichově nebo Varšavě můžete v ten moment začít stavět, u nás se musíte vrátit o patro výš, ke změně územního plánu, abyste tuto dohodu legalizoval. Jenže to trvá třeba tři nebo čtyři roky, pak přijdou volby, změna politické reprezentace a vy můžete začít znovu. To je mimochodem jeden z důvodů, proč se u nás developeři obávají zapojovat do plánování projektů veřejnost. Když se s ní pracně dohodnou a udělají mnoho ústupků, stejně nemají jistotu, že po dosažení této dohody budou moci stavět. Protože se může stát, že pak přijde nějaký památkář nebo jiný úředník a jednoduše řekne: Tak to tedy ne. A celé kolo vyjednávání může začít znova.

Jak by měl vypadat ideální územní plán, aby se odblokovala výstavba v Praze?

Za prvé by měl umožňovat přiměřenou hustotu zástavby a stavět do výšky. Tady když řeknete, že se má stavět do výšky, lidé mají obavy, že to u nás bude vypadat jako v Šanghaji.

A pak se třeba na Smíchově staví jen pětipodlažní domy.

Právě. Kdyby měly o tři patra víc, nic by se nedělo. Smíchovu by to pomohlo a šance, že tam bude dostupnější bydlení, by byly mnohem vyšší. Smíchov je hezký příklad, změna územního plánu tam běžela dvanáct let. Jenže když po těch dvanácti letech donutíme developera uříznout patra a zvětšit veřejné prostranství, těžko mu můžeme vyčítat, že tam neudělá dostupné bydlení. Ta rovnice pak nefunguje. Takže územní plán má umožnit realizovat čtvrti s příjemným bydlením, kde zároveň bude bydlet minimálně sto, ideálně dvě stě lidí na hektar. To není moc, to jsou třeba Vinohrady. Když umožníme nové čtvrti stavět alespoň tak intenzivně jako na přelomu 19. a 20. století, už jenom to znamená, že jsme z poloviny vyhráli.

Dnes by čtvrti jako Karlín nebo Vinohrady neměly šanci?

Ne, to dnes nesmíte postavit, protože je to je životu nebezpečné, lidé tam umírají po stovkách, plouží se ulicemi… Druhá věc je, že plán musí být dostatečně obecný a legislativně nastavený tak, aby umožnil konkrétní dohodu v konkrétní čtvrti, a to bez nutnosti se po jejím uzavření vracet o úroveň výš a žádat o změnu plánu.

Z vašeho povídání plyne, že takový ale nový Metropolitní plán nebude.

I v aktuální podobě, díky tomu, že má jinou metodiku a logiku, by měl hodně snížit počty nutných změn územního plánu. Ano, budou potřeba, ale bude jich o třetinu nebo čtvrtinu méně než dnes. To je velký skok kupředu. Pomůže transformačním a rozvojovým územím, tam se bude stavět.

V minulosti byly mnohokrát slyšet sliby, že Metropolitní plán začne platit „příští rok“, nikdy se to ale nepodařilo dodržet. Jaký je aktuální časový harmonogram?

Největší hodnota tohoto návrhu je, že máme podepsané dotčené orgány. Takže největší martyrium s razítky máme za sebou. Plán na to konto doznal mnoha změn, některé byly více v pohodě, některé méně, ale to akceptujeme. Teď se pracuje na dohodě s městskými částmi. Tam nás tlačí volební cyklus. Pokud bychom dohodu nestihli do příštích komunálních voleb, může se stát, že přijdou jiní starostové a budou mít jinou představu. Ale věříme, že všechno stihneme v tomto volebním období, tedy do roku 2026. Kromě toho existuje i zákonný tlak na dokončení Metropolitního plánu, protože stávající plán je platný jen do roku 2028. Pak přestane platit.

Když umožníme v Praze stavět tak jako na přelomu 19. a 20. století, z poloviny jsme vyhráli. Karlín nebo Vinohrady by dnes neprošly.

Co by se teoreticky stalo, kdyby se plán nepodařilo do té doby dokončit? Praha by zůstala bez územního plánu?

Upřímně si myslím, že to stát nikdy nedopustí.

Takže by se v nejhorším, když se Metropolitní plán nestihne dokončit, jednoduše změnila legislativa a pokračovalo by se se stávajícím plánem?

Ano. Kdyby Praha byla bez územního plánu, byl by to takový průšvih, že si to nikdo nedovolí. Ale i tak je fajn, že určitý časový tlak existuje, protože i přechod od starého plánu k novému je velmi náročný pro všechny aktéry. Musí se učit nové věci, učit se ho používat. Se současným plánem žijeme přes dvacet let, vždyť pochází z dob, kdy se tu vyráběly Fabie a lidé poslouchali walkmany. Takže už je hodně pod kůží.

Kdybyste si měl vsadit – stihne se to?

Jsem velký optimista. Myslím, že se to podaří dotáhnout do konce a vydat. Všichni k tomu, i na lokální politické poměry, přistupují konstruktivně a zodpovědně. To mě naplňuje optimismem.