Ve velkých zemích je Senát běžný, v malých spíše výjimečný. Česká republika leží na pomyslné hranici

Volby do českého Senátu doprovází nepříjemná pachuť: volební účast bývá nízká, což svědčí o tom, že ani po více než dvaceti letech horní komora občanům k srdci nepřirostla. A přiživuje debatu, zda je Senát potřeba, nebo ne. Rozhodujícího druhého kola se totiž jen výjimečně účastnila třetina oprávněných voličů a od roku 2010 zájem dál klesal z 25 na 15 procent před dvěma lety. Letos přitom Senát na svoji činnost utratí 589 milionů korun a od roku 1996 stál více než 13 miliard. Podle odpůrců druhé komory, mezi něž se loni zařadil premiér Andrej Babiš, vcelku zbytečně. Protože Česká republika s deseti miliony obyvatel, podobně jako skandinávské země, žádný Senát nepotřebuje.

Senát má předplaceno

Zastánci druhé komory, například dlouholetý senátor za ODS Jaroslav Kubera, ovšem připomínají, že si na sebe dávno vydělala, a má dokonce předplaceno. Protože v roce 2002 zastavila šedesátimiliardový nákup 24 stíhaček Gripen plánovaný vládou Miloše Zemana. Což následující kabinet vedlo k pronájmu menšího množství strojů za dvacet miliard korun, čímž došlo ke hmatatelné úspoře.

V roce 2011 zase Senát zachránil státu a obcím několik miliard korun z hazardu, protože Poslanecká sněmovna opomenula tuto tradiční odvodovou povinnost do nového zákona o zdanění hazardu zakotvit. Na to navazuje další argument − že Senát opravuje legislativní zmetky. Ačkoliv poslanci skoro dvě třetiny připomínek senátorů ke schvalovaným zákonům nakonec odmítají.

Infografika: Ve velkých zemích je Senát běžný, v malých výjimečný

Zvětšit přes celé okno

Zpomalení tvorby nové legislativy a podrobné zkoumání navrhovaných změn může být důležité, avšak podle teoretiků, v Česku například ústavního znalce Jana Kysely, je ještě důležitější role Senátu při ochraně existujícího politického systému před náhlými zvraty. Například změnami ústavy poté, co volby v jediné existující komoře vyhraje s velkou převahou jedna strana.

Dvoukomorovost dodává politickému uspořádání potřebné brzdy a protiváhy. Podle odpůrců, například Václava Klause mladšího z ODS, jde však o pouhou iluzi. Protože diktatury v předválečné době stejně nikde nezastavila.

Kysela ale připomíná, že v případě, kdy druhé komory neexistují, se za ně musí hledat náhradník. Protože kontrola poslanců je nezbytná. A vypočítává opatření, k nimž museli přistoupit v Dánsku, Švédsku a na Novém Zélandu, tedy v zemích, kde druhou komoru nakonec zrušili. Například jde o zvětšení počtu poslanců, aktivnější činnost parlamentních výborů. Nebo zavedení referend, posílení úlohy správních soudů či instituce ombudsmana. Pak se může ukázat, že druhé komory jsou vlastně nejlevnějším způsobem nezbytné kontroly.

Příliš obtížný vznik

První předseda Senátu Petr Pithart (KDU-ČSL) vidí jako příčinu nezájmu o tuto komoru skutečnost, že vznikla teprve s velkým zpožděním. Až čtyři roky poté, co byla vepsána do ústavy. A právě toto prodlení podle Pitharta vyvolalo u lidí, kteří se o teorii uspořádání politického života nikdy nezajímali, přesvědčení, že to jde i bez Senátu. Ustavení horní komory navíc nebylo jednoduchou záležitostí, ačkoliv o jejím vzniku tvůrci ústavy rozhodli již v létě 1992. Poté co odmítli takové představy, podle nichž by senátorem mohla být jen osoba s IQ nejméně 140 nebo aby se horní komora zabývala hlavně soukromým právem. Vzorem se stala první republika a hlavně poměry ve většině západních zemí v čele s USA, kde je Senát považován za součást standardního modelu liberální demokracie.

Infografika: Ve velkých zemích je Senát běžný, v malých výjimečný

Zvětšit přes celé okno

První volby do Senátu ale zdržela nakonec nerealizovaná představa, že se do druhé komory přesunou čeští zákonodárci ze zanikajícího Federálního shromáždění. Odměnou za to, že předtím zdvihli ruku pro spořádaný zánik Československa. O další mocenské centrum, které by brzdilo schvalování transformační legislativy, neměl ale zájem ani tehdejší premiér Václav Klaus. Přesně podle poučky amerických politologů Lawrence Longleyho a Davida Olsona, že jednokomorový parlament znamená akci, zatímco dvoukomorový rozmanité pojistky.

Jednokomorový parlament znamená akci, dvoukomorový brzdy a pojistky.

A protože Senát prosazovali hlavně konzervativci, už před prvními volbami levice, komunisté a sociální demokracie navrhovali jeho vypuštění z ústavy. Zejména ústavní právník a politik ČSSD Zdeněk Jičínský argumentoval, že v nevelké a národnostně jednotné zemi je zdvojený parlament zbytečností. V pozadí stála obava, že se Senát nadlouho stane baštou pravice.

Názor ČSSD změnila až o deset let později, kdy druhou komoru ovládla. Současný sociálnědemokratický šéf Senátu Milan Štěch už připomíná zásluhy horní komory o stabilitu státu. Před pěti lety totiž převzala za politické krize roli rozpuštěné sněmovny a schválila několik opatření nezbytných pro chod státu, týkajících se daní a rozpočtových výdajů.

Stejně tak ale lze dohledat případy, kdy Senát při obraně stability a před zbrklými nebo účelovými rozhodnutími poslanců selhal. Třeba když odsouhlasil konání předčasných sněmovních voleb. Ty se ale v roce 2009 stejně nekonaly − dopředu je zrušil Ústavní soud s tím, že poslanci a senátory přijaté zkrácení volebního období bylo protiústavní.

Někdy zase Senátu napomohla náhoda. Úpravám ústavy v režii ČSSD a ODS v dobách opoziční smlouvy zabránil v roce 1999 jen o fous. To když zemřel senátor za ODS Václav Benda a zmíněné strany v něm ztratily nezbytnou třípětinovou většinu.

Je Česko dost velké?

Ve velkých evropských zemích je Se­nát běžný, v malých spíše výjimeč­ný. A už čtvrt století se vrací otázka, zda je Česká republika dost velká. Horní komory existují hlavně v zemích s početným obyvatelstvem, navíc v těch, které se decentralizovaly: ve Francii či ve Španělsku. Nebo přešly na spolkové uspořádání jako Německo. Malé státy mají převážně jednokomorové parlamenty, třeba ve Skandinávii a Pobaltí, na Slovensku a často v postkomunistických zemích na Balkáně. Existuje i jakési smíšené pásmo, v němž někde Senáty existují a jinde se bez nich obejdou. Jde o země s populací oscilující kolem deseti milionů − a patří mezi ně také Česká republika.

Obvykle v nich ale bývá dvoukomorový parlament tam, kde žije pohromadě více národů, jako ve federální Belgii či čtyřjazyčném Švýcarsku. Nebo alespoň jde o spolkové Ra­kousko. V národnostně jednotných státech, Portugalsku, Řecku a také v Maďarsku, mají jednu komoru. Stejně tak ve Švédsku, kde Senát pod tlakem pravicových stran v roce 1971 zrušili.

K výběru senátorů se nepoužívají jen všeobecné volby. Ve Francii to mají na starosti regionální kolegia, v Německu je delegují vlády jednotlivých zemí. Speciální volební sbory mají i v Irsku a Slovinsku − v obou zemích senátory hledají mezi zástupci zaměstnavatelů, odborů a nevládních organizací. Kdysi horní komory zastupovaly zájmy aristokracie a byly protiváhou "lidových" sněmoven. S nástupem demokracie se ale postupně reformovaly. Příkladem, kde se modernizace nedotáhla, je Velká Británie − labouristé s ideou zrušit Sněmovnu lordů neuspěli. Ta je nadále obsazena vedle jmenovaných veřejně známých osobností i aristokraty a církevními hodnostáři a představy o normálních volbách tam uložili k ledu.

Což vzdáleně připomíná situa­ci v Česku. Rovněž zde pokusy o lik­vidaci Senátu či úvahy propojit ho alespoň s kraji vyšuměly. Pokud ale účast v nadcházejících volbách bude nízká jako před dvěma lety, měli by se politici nad budoucností Senátu důkladně zamyslet. Návrh ANO 2011 a ČSSD vybírat senátory v jednom kole, kdy by lidé přiřazovali preference více kandidátům najednou, je pouze prvním krokem.