Zákon o střetu zájmů: funkcionáři, třeste se!

Doposud platný zákon o střetu zájmů i přes několik novelizací do jednání veřejných činitelů více transparentnosti nevnesl. S účinností od 1. ledna 2007 však dosavadní právní úpravu nahradil nový zákon č. 159/ /2006 Sb., který zpřísnil kontrolu majetku veřejných činitelů a hlavně podstatně rozšířil okruh politiků, úředníků a jiných osob, jež by mu měli podléhat. Oznámení o osobním zájmu, vedlejších činnostech, příjmech a majetku získaném během výkonu funkce by nově měli podávat nejenom poslanci, senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, ale zejména i starostové, zastupitelé obcí a krajů pro výkon své funkce dlouhodobě uvolnění, členové rady obce a kraje, soudci, státní zástupci, policisté, členové bankovní rady České národní banky a dokonce i členové statutárních či jiných řídicích nebo kontrolních orgánů právnických osob vzniklých ze zákona, např. Českého rozhlasu nebo České tiskové kanceláře.

ÚŘEDNÍCI, TŘESTE SE! Do výčtu veřejných funkcionářů, kterým zákon ukládá řadu povinností a omezení, se nově dostávají i veřejní funkcionáři působící na úrovni obcí a krajů. Hlavní důvod tohoto rozšíření působnosti zákona spočívá podle zákonodárce ve výrazném zvýšení pravomocí územních samospráv, a proto považuje za nutné s tímto zvýšením pravomocí spojit i preventivní mechanismy bránící vzniku střetu zájmů. Osobami na úrovni obcí, které budou režimu zákona podléhat a které se tedy stanou pro jeho účely veřejnými funkcionáři, jsou každý starosta, všichni členové rad obcí, "uvolnění" členové zastupitelstev obcí a vedoucí zaměstnanci obecních úřadů, kteří se podílejí na výkonu správních činností a jsou zařazeni do obecního úřadu. Jelikož zákon neobsahuje definici pojmu "správní činnost", je podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, třeba vykládat ji jako plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku.
Veřejným funkcionářem je tedy podle zákona o střetu zájmů každý vedoucí zaměstnanec obecního úřadu, který se podílí na plnění těchto obci svěřených úkolů, ať už v samostatné či přenesené působnosti. Na úrovni kraje se veřejnými funkcionáři ve smyslu zákona stanou všichni krajští radní, "uvolnění" členové zastupitelstev krajů a vedoucí úředníci krajů zařazení do krajských úřadů.

VEŘEJNÝ ZÁJEM NADE VŠECHNO. Dojde-li ke střetu veřejného zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostnit svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Veřejný funkcionář nebude moci od 1. ledna využít svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe. Takové jednání zákon považuje za ohrožení veřejného zájmu a porušení těchto omezení veřejným funkcionářem může být projednáno a postiženo sankcemi. Za ohrožení veřejného zájmu zákon pokládá rovněž souhlas veřejného funkcionáře s uvedením svého jména, příjmení nebo svolení ke svému vyobrazení ve spojení s vykonávanou funkcí ke komerčním reklamním účelům za úplatu. Aby veřejný funkcionář přímo odpovědný za určitou oblast hospodaření s pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech třetích subjektů nebyl okolnostmi motivován upřednostnit jejich zájem, rok po odchodu z funkce nesmí být zaměstnán nebo působit v řídicích orgánech subjektů, o kterých v posledních třech letech rozhodoval, nebo se kterými v posledních třech letech uzavíral smluvní vztahy.

ÚPLATKY JENOM PŘES MANŽELKU. Zákon předpokládá čtyři druhy oznámení ve formě čestných prohlášení o osobním zájmu, o vykonávaných činnostech, o majetku a o příjmech, darech a závazcích. Novinkou je povinnost podat i tzv. negativní oznámení, tedy oznámení, že nedošlo ke skutečnostem, které je veřejný funkcionář povinen oznámit. Výše uvedené prohlášení je veřejný funkcionář povinen učinit nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku. Nejbližším následujícím kalendářním rokem od účinnosti zákona je rok 2008, tedy první čestné prohlášení bude třeba učinit až k 30. červnu 2008. Výjimkou je případ, kdy veřejný funkcionář kdykoliv za účinnosti zákona odejde z funkce, s níž jsou spojeny shora uvedené povinnosti. V takovém případě je povinen uvedená oznámení učinit vždy do 30 dnů od ukončení výkonu funkce. Oznámení bude třeba podávat na jednotném formuláři, jehož strukturu a formát stanoví Ministerstvo spravedlnosti. Zákon sice veřejným funkcionářům ukládá i povinnost uvést majetek, kterého nabyl jeho manžel či manželka, avšak jenom za podmínky, že tento majetek náleží do společného jmění manželů. Jelikož společné jmění manželů netvoří majetek získaný darem, dary manželky od subjektů protežovaných veřejným funkcionářem oznamovat třeba nebude.

LEPŠÍ NĚJAKÉ PROHLÁŠENÍ NEŽ ŽÁDNÉ. Oznámení veřejných funkcionářů bude uloženo v registru, jehož vedením jsou pověřeny mandátní a imunitní výbory parlamentních komor a na úrovni územních samosprávných celků ředitelé krajských úřadů a tajemníci obecních úřadů. V obcích, kde není tajemník obecního úřadu, bude tímto evidenčním orgánem starosta. Evidenční orgán bude sice oprávněn kontrolovat úplnost čestných prohlášení, jeho oprávnění však bude spočívat pouze v ověření, zda veřejný funkcionář vyplnil všechny rubriky formuláře. Evidenční orgán nebude mít pravomoc si ověřit, zda do něj veřejný funkcionář zahrnul všechen svůj majetek nebo zdali ho správně ocenil. Jedině správní soud bude oprávněn přezkoumat, zda údaje v oznámeních jsou přesné, pravdivé a úplné. Návrh na zahájení soudního řízení bude moci od nového roku vedle evidenčního orgánu podat kdokoliv, kdo se domnívá, že veřejný funkcionář porušil povinnosti stanovené tímto zákonem.

RIZIKO ZNEUŽITÍ ÚDAJŮ. Zákon zakotvuje právo každého, aby na základě písemné žádosti bezplatně nahlížel do registru oznámení o činnostech, o majetku a o příjmech, darech a závazcích, pořizoval si z něj opisy a výpisy. Tomu, kdo bude mít zájem nahlížet do registru v elektronické podobě na centrální adrese prostřednictvím veřejné datové sítě, udělí evidenční orgán uživatelské jméno a přístupové heslo. Žádost o nahlížení do registru bude možné podat i v elektronické podobě a evidenční orgán totožnost žadatele podle zákona zjišťovat nemusí. Evidenční orgán tedy prakticky každému bez ověření totožnosti sdělí jakékoliv údaje z registru oznámení. Zákon sice stanoví, že veškeré údaje vedené v registru mohou být použity a dále zpracovávány pouze za účelem zjištění případného střetu zájmů a nesmí tím být dotčena ochrana osobních údajů, neposkytuje však žádné záruky, že žadatel získané údaje nezneužije. Údaje o majetkových poměrech veřejných funkcionářů mohou být zajímavou informací nejen pro investigativní novináře, ale stejně tak pro kriminální živly s přístupem na internet. Takové zneužití údajů z registru sice naplňuje skutkovou podstatu přestupku, za který hrozí pokuta až 100 000 Kč, avšak v řadě případů bude asi těžké pachatele usvědčit. Zneužití oznamovaných skutečností, zejména údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, nezamezí ani ustanovení, že veřejný funkcionář nemusí ve svých oznámeních uvádět své bydliště, ale místo toho označí pouze orgán, v němž působí, a svoji funkci.

VYŠŠÍ POSTIH. Za největší nedostatek dosavadní právní úpravy byla považována skutečnost, že vyústěním řízení s veřejným funkcionářem bylo pouhé veřejné vyhlášení o tom, že jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, popřípadě že takové prohlášení neučinil, a v čem spočívala podstata takového jednání. Dosavadní zákon o střetu zájmů neobsahoval dostatečně účinné sankce, a proto docházelo k jeho častému porušování.
Nový zákon nyní zavádí takové postihy, které by neřešily jenom následky, ale měly by i preventivní charakter, včetně možnosti ukládat podstatně vyšší a tím citelnější finanční pokuty za porušení povinností stanovených zákonem. Zákon poměrně podrobně vymezuje sankce za porušení povinností jak veřejnými funkcionáři, tak i dalšími fyzickými osobami. Sankci ve výši od 30 000 Kč až do půl milionu může veřejnému funkcionáři uložit pouze soud rozhodující ve správním soudnictví. O přestupcích fyzických osob, kterým lze uložit pokutu ve výměře až 100 000 Kč, rozhoduje buď Úřad pro ochranu osobních údajů nebo obecní úřad.

POSTARU JEŠTĚ DLOUHO. Pokud veřejný funkcionář, který ke dni účinnosti tohoto zákona vykonává funkce nebo činnosti, které jsou podle nového zákona neslučitelné s výkonem činnosti takového veřejného funkcionáře, je povinen ukončit výkon takových funkcí nebo činností nejpozději do tří měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona a podat o tom zprávu příslušnému evidenčnímu orgánu.
Při posuzování neslučitelnosti funkcí již zvolených poslanců, senátorů a členů zastupitelstev územních samosprávných celků se však do skončení jejich funkčního období bude postupovat podle dosavadních předpisů.

Bystrík Bugan
Advokátní kancelář Gleiss Lutz


Historie zákonného střetu veřejného zájmu s osobním
Dosavadní česká právní úprava, která se zabývala případy možného střetu veřejného zájmu s osobním zájmem veřejných funkcionářů, byla obsažena v zákoně č. 238/ /1992 Sb.
Tento několikrát novelizovaný zákon ze začátku devadesátých let byl odbornou i laickou veřejností vnímán jako neefektivní. Důvodem byla zejména jeho omezená osobní působnost, nedostatečný věcný rozsah vyžadovaných deklarací a ztížené možnosti přístupu k informacím, které příslušní veřejní funkcionáři museli uvádět ve svých čestných prohlášeních o stavu svého majetku a výši příjmů. Poslední novela obsažená v zákoně č. 96/2005 Sb. sice rozšířila osobní působnost zákona na členy zastupitelstev krajů a obcí s přenesenou působností, umožnila uložení pokuty až do výše 30 000 Kč, zavedla nové skutkové podstaty přestupků a nově definovala neslučitelnost funkcí členů zastupitelstev krajů a obcí, tato opatření však lepší přehlednost jednání veřejných funkcionářů nepřinesla. Do povědomí širší veřejnosti se dostala prostřednictvím zavedení neslučitelnost funkcí s funkcí člena zastupitelstev krajů a obcí, která změnila ustanovení zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a zastupitelstev krajů. Toto ustanovení bylo ze strany územních samosprávných celků značně kritizováno a následně bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 22. června 2005.