Gordický uzel kolem elektronického mýtného

Pokusme se v následujícím textu - bez ohledu na aktuální stav politické scény - vysvětlit principy a výhody či nevýhody některých funkčních systémů pro výběr poplatků na pozemních komunikacích, které už začínají přinášet do rozpočtů našich rozvinutějších sousedů každoročně nemalé částky. Lobbisté privátních firem zabývajících se dodávkami, instalací a servisem informačních a komunikačních technologií při vidině zisků z lukrativní státní zakázky v médiích s nadšením vysvětlují, proč právě jimi preferovaná řešení budou z hlediska výnosů pro státní kasu nejvýhodnější.

Z pohledu státní administrativy se zdá být situace rovněž jednoznačná: s rostoucími nároky na přepravu zboží ve sjednocující se Evropě rostou úměrně také náklady na údržbu a budování dálniční infrastruktury i lokálních silničních sítí. Efektivní způsob evidence, vybírání a vymáhání poplatků za užívání pozemních komunikací, které by se z velké části měly vracet ve formě investic určených pro rozvoj silniční dopravy, musí být proto prioritně řešen i v ČR. Vzhledem k tomu, že sousední Německo a Rakousko už mýtné vybírají, stávají se české komunikace, dosud nezatížené daní, vyhledávanou alternativou pro evropský tranzit zboží.

Existující systémy pro elektronický výběr mýtného EFC (Electronic Fee Collection) byly bohužel v minulosti v evropských zemích vyvíjeny nekoordinovaně (z pohledu globálního přístupu k přepravě zboží). Národní systémy jsou proto vzájemně nekompatibilní a chybí i nezbytná mezinárodní standardizace (příkladem může být ojedinělá kombinace mikrovlnného a satelitního principu zavedená ve Švýcarsku). Navíc z hlediska konkrétních aplikací neodpovídá úroveň české legislativní podpory praktickým potřebám a v rámci víceméně nevybíravých konkurenčních sporů o lukrativní státní zakázky jsou nepříjemně cítit i tlaky lobbistických skupin zainteresovaných soukromých firem.

Elektronické vybírání poplatků za používání pozemních komunikací patří do oblasti ITS (Intelligent Transport System and Services). Projekty dosud řešené v ČR v rámci rozvoje ITS byly téměř stoprocentně financovány z veřejných rozpočtů. Konkrétní návrhy systémových řešení zastřešuje Sdružení pro dopravní telematiku (SDT), které v současné době eviduje zhruba padesát členů z řad telekomunikačních operátorů, podniků automobilového průmyslu, výzkumných a vývojových pracovišť, vysokých škol, orgánů státní správy a dodavatelů informačních a komunikačních technologií. Úroveň systémů ITS se stává v soutěži zemí Evropské unie nezanedbatelnou konkurenční a strategickou výhodou. Přitom nejde jenom o kompatibilitu technického a technologického řešení, ale i o provázání preferovaného systému výběru mýtného na organizační strukturu státní správy, jeho přizpůsobení existujícím zákonným normám a legislativnímu rámci v duchu dlouhodobé koncepce změn v organizaci a strukturalizaci dopravy ve vybraných koridorech atd.

V požadavcích na mezinárodní kompatibilitu je však třeba v nejnutnější míře zohlednit také místní zvyklosti, mentalitu a schopnost akceptování systému jeho budoucími uživateli. Nezanedbatelným problémem je i spolehlivé a bezpečné ošetření velkého počtu drobných transakcí v reálném čase, přičemž je nezbytné zabránit případným pokusům o zneužívání systému jak ze strany uživatele, tak ze strany zřizovatele i za- městnanců instituce odpovědné za výběr daně. Dále je třeba zajistit funkčnost a návaznost řady souvisejících služeb, například dostupnost přesných elektronických map s atributy zpoplatněné infrastruktury (s vyznačením sektorů, zón, virtuálních bran atd.), zavedení přímých vazeb do úřední evidence domácích i zahraničních elektronicky identifikovatelných vozidel a řidičů atd. Systém pro výběr mýtného by měl být též schopen rozpoznávat digitální tachograf řidiče, umět s ním komunikovat a stejně spolupracovat i s dalšími kritickými aplikacemi, jako je sledování přepravy nebezpečných nákladů a podobně.

ARCHITEKTURA SYSTÉMŮ EFC

Evropský platební systém EFC se bude zřejmě řídit pravidly navrženými v bruselské pracovní skupině WG1, která vychází ze standardů schválených technickou komisí CEN TC278. Na schématu č. 1 vidíme blokové schéma "pentagonální" struktury systému, který umožňuje výměnu informací jak mezi jednotlivými dopravními operátory (provozovateli placených služeb), tak mezi platebními systémy (peněžními ústavy).

Uživatelem se na schématu č. 1 rozumí osoba (soukromá nebo právnická), která využívá služeb nabízených provozovatelem. Uživatel musí být vybaven vhodnou platební kartou (která může být používána v různých vozidlech) a technickým zařízením vázaným vždy na konkrétní vozidlo s hardwarovým rozhraním určeným pro vstup do systému, jehož úkolem je komunikace s elektronickou výbavou dopravní infrastruktury a také zprostředkování inkasa při přejezdu vozidla do další platební zóny. Provozovatel služby (Service Provider) je firma nabízející uživateli zprostředkování veřejně dostupných funkcí systému za úplatu. V případě výběru poplatku za použití dopravní infrastruktury se jedná zpravidla o společnost, která komunikaci vlastní, opravuje ji a udržuje. Vydavatel (Issuer) elektronických plateb- ních karet odpovídá za kompatibilitu čtecího zařízení ve vozidle a správnou inicializaci karty vzhledem k uživateli. Platby jsou zúčtovávány přes operátora výběru, který podle stanovených pravidel přerozděluje platbu provozovatelům placených služeb.

V případě, že provozovatel služby akceptuje kreditní karty, je vydavatelem organizace, která vlastní licenci pro jejich správu a evidenci. Operátor výběru (Clearing Operator) realizuje transakce pro několik provozovatelů služeb. Finanční operátor (Collection Agent) prodává a distribuuje vydané platební karty. Přes finančního zprostředkovatele pak vydavatel elektronických platebních karet komunikuje s uživatelem. Blokové schéma č. 1 znázorňuje informační toky nezávisle na technologiích použitých při vlastní realizaci systému. Dohled nad funkcí systému a bezpečností zpracovávaných informací přebírá tzv. nezávislý pozorovatel TTP (Trusted Third Party), který obvykle patří do skupiny státní správy. Může se jednat o Ministerstvo financí, dopravy nebo jiný pověřený úřad. Neméně důležitým článkem je tzv. operátor dohledu (Enforcement Operator), který odpovídá za hledání a postihování osob, jež by se chtěly pokusit zneužívat informací o pohybu řidičů, případně dalších dat produkovaných systémem EFC.

Podle způsobu stanovení výše platby lze EFC chápat buď jako otevřený systém, kdy uživatel platí poplatek pouze jednou, a to při vjezdu do placeného prostoru, nebo jako uzavřený systém, kdy uživatel identifikované kategorie platí poplatek za ujetou vzdálenost od místa vstupu do placeného prostoru k místu jeho opuštění. Systémy EFC lze kategorizovat také podle formálně rozlišovaného počtu jízdních pruhů:

- jednopruhový výběrový systém, v němž jsou zpoplatněná vozidla vedena do fyzicky oddělených jízdních pruhů;

- pseudovícepruhový systém, v němž existuje několik pruhů, ale vozidla v nich nemohou přejíždět;

- vícepruhový systém, v němž neexistují žádná omezení.

POUŽÍVANÉ TECHNOLOGIE

Historicky první realizace systému EFC využívala pro přenos dat z vozidla do brány identifikující průjezd vozidla mikrovlnné pásmo. Stejná komunikace by mohla probíhat i v infračervené oblasti. Ve vozovce (pod její svrchní vrstvou) je rezonanční senzor indikující přítomnost vozidla (závit s kapacitou laděný na příslušnou frekvenci). Z oscilátoru, který je součástí hardwarového zařízení OBU (On Board Unit) instalovaného ve vozidle, je do rezonančního senzoru při průjezdu "odsáta" vysokofrekvenční energie (grid-dip efekt) a modul OBU pozná, že se vůz blíží k identifikační bráně RSE (Road Side Equipment). V této souvislosti mluvíme o systému DSRC (Dedicated Short Range Communication) s komunikací v blízké zóně. Zjednodušené blokové schéma principu DSRC znázorňuje schéma č. 2. Vlastní komunikační zařízení identifikační brány bývá obvykle umístěno na portálu nad vozovkou, vedle vozovky nebo mezi jízdními pruhy (schéma č. 3). Přes DSRC komunikují jednotky OBU ve vozidlech s RSE a předávají si data o elektronické identifikaci vozidla, klasifikační data vozidla a data potřebná pro úhradu mýtného mezi platební kartou a RSE. Přenos informací je obousměrný, neboť provedení každé transakce musí být zpětně potvrzeno. Telekomunikační operátor sbírá data z RSE a garantuje jejich správné doručení operátorovi výběru, v případě potřeby zprostředkovává roaming mezi aktivními operátory výběru. Vlastní platební transakce může být zprostředkována podle funkčního vybavení OBU buď prostřednictvím klasické platební karty (což může probíhat formálně stejně jako při inkasu v bankomatu), nebo podobným mechanismem, který funguje v běžném telefonním automatu (uživatel si pořídí zvláštní kartu s určitým počtem jednotek, které se mu postupným čerpáním odečítají), případně i systémem užívaným pro účtování hovorného mobilními telekomunikačními operátory (tj. měsíční platbou typu "post payment" s podrobným výpisem jednotlivých účtovaných položek).

Aby vůbec mohl začít používat způsob elektronické úhrady mýtného, musí si každý uživatel na vlastní náklady pořídit jednotku OBU a nainstalovat ji do vozidla. Nosná frekvence mikrovlnných systémů pro komunikaci modulů RSE a OBU byla pro Evropu přidělena v pásmu 5,8 GHz (v USA je to 5,9 GHz). Přenosová rychlost je v mikrovlnných systémech DSRC technologicky omezena hranicí 500 kb/s. Zařízení vybudovaná pro přenos dat mezi RSE a OBU v optické části pásma (v infračervené oblasti) mohou pracovat s přenosovými kapacitami až dvacetkrát vyššími.

Dokonalejší, univerzálnější, ale z hlediska počáteční investice finančně nákladnější je systém GSM/GPS (Global System for Mobile Communication/Global Positioning System). Ten využívá pro přesné určení polohy satelitní technologii GPS. Z dat dodávaných službou GPS se počítá čas a ujetá vzdálenost a pro přenos dat do zpracovatelského centra se může, ale nemusí využívat mobilní telekomunikační síť GSM. Princip činnosti ukazuje názorně blokové schéma na schématu č. 4. Na rozdíl od DSRC pracuje systém GSM/GPS s virtuálními inkasními místy. Uživatel, pokud mu to opět jeho technické prostředky (modul OBU) umožní, může být přes monitor OBU upozorněn navigačním systémem o provedené operaci (o idenfikaci vozidla systémem, časovém údaji, ujeté vzdálenosti atd.). Platební příkaz je aktivován při koincidenci odkazu (adresy) na některou z virtuálních bran v databázi uložené v paměti OBU a údaje přijímače GPS, který informuje řidiče o identifikaci míjeného inkasního místa. Zpráva o průjezdu kontrolní virtuální branou je zároveň prostřednictvím GSM předána do centrálního inkasního střediska nebo je zaznamenána na čipovou kartu uživatele, aby byla připravena k následnému zpracování.

Spolehlivost a bezpečnost služby však může negativně ovlivnit řada okolností, mezi něž mj. patří problematické určování polohy satelitním systémem v členité krajině nebo v husté zástavbě (také při špatných meteorologických podmínkách, ve sněhové vánici, letní bouři atd.) nebo komplikace s nedostatečným pokrytím (či překročenou kapacitou přenášených a zpracovávaných dat v hustém provozu) v síti celulárně budovaných základnových stanic. Služba, která dokáže automaticky identifikovat vozidlo, je v anglicky psané literatuře označována zkratkou GNSS (Global Navigation Satellite System). V budoucnu by pro země Evropské unie měl službu GNSS garantovat evropský navigační systém Galileo, s jehož uvedením do uživatelského provozu se počítá zhruba kolem roku 2010. Původně to mělo být o několik let dříve, ale nastal problém s financováním projektu v důsledku technických problémů s instalací satelitních stanic.

SROVNÁNÍ OBOU PRINCIPŮ

Každá z uvedených technologií se vyznačuje na jedné straně některými výhodami, které logicky mohou zastínit i jisté nevýhody. Kromě toho záleží také na koncepci a cílech, které budou preferovány. Finální rozhodování nebude pro českou vládu jednoduché ani jednoznačné, přitom drobné opomenutí při výběru technologie může mít pro budoucí rozvoj silniční dopravy i pro českou ekonomiku z dlouhodobého pohledu fatální následky. Na tomto místě je vhodné připomenout, že u našich sousedů v Rakousku, kde byl zaveden mikrovlnný systém elektronického výběru mýtného, se pro vozidla o hmotnosti nad 3,5 t pohybují poplatky v rozsahu 0,13 až 0,273 eur/km a v Německu, kde byl na začátku letošního roku zprovozněn satelitní systém, činí průměrná výše poplatku pro vozidla s hmotností nad dvanáct tun 0,124 eur/km. Je třeba ovšem zohlednit, jakým způsobem rostou náklady na budování technických prostředků v závislosti na pokrytí a členitosti silniční infrastruktury. Při definitivním výběru optimální technologie je tedy třeba pečlivě zvážit finanční možnosti investora, reálný výpočet návratnosti prostředků a rizik spojených s realizací, výnosy a náklady na dlouhodobý provoz systému, možnosti jeho rozvoje a přizpůsobení růstu automobilové dopravy i dopravní infrastruktury v budoucnosti atd.

Pokusme se alespoň velmi stručně shrnout známá fakta a označit některé technické a technologické výhody i nevýhody obou systémů (pro vládní ekonomy to však zdaleka nemusí znamenat rozhodující důvod při preferenci jednoho či druhého) z hlediska perspektivy očekávaných služeb a šíře aplikací elektronického výběru mýtného.

Některé výhody technologie DSRC:

levná jednotka OBU,

ukončená standardizace,

řada praktických realizací v Evropě,

garantovaná interoperabilita,

snadná instalace i pro osobní vozidla,

snadné rozšiřování funkcí a služeb (například pro telematické aplikace).

K nevýhodám DSRC patří:

relativně vysoké náklady na budování infrastruktury RSE;

nelze předpokládat úplné pokrytí všech pozemních komunikací;

nutnost budování specializované telekomunikační sítě;

vysoké nároky na objem přenášených dat při vyšším dopravním zatížení;

zranitelnost systému;

problémy s dokonalou evidencí neplatičů.

Výhody GPS/GSM:

levná infrastruktura (bez nákladů na satelitní síť);

snadná integrace s ostatními službami v mobilní a satelitní síti;

lze dosáhnout úplného pokrytí všech pozemních komunikací;

systém je dostatečně odolný proti poškození i průniku neoprávněné osoby.

Nevýhody GPS/GSM:

vysoké náklady na modul OBU ve vozidle;

bez přístupu do sítě GSM nelze pružně měnit parametry platby v OBU;

problémy se standardizací;

v Evropě není dost praktických a provozních zkušeností;

dohledové centrum a sledování neplatičů jsou nákladné.

LEGISLATIVNÍ RÁMEC

Koncem prosince 2004 předložil ministr Šimonovský vládě k projednání návrh projektu na zavedení elektronického výběru mýtních poplatků. Materiál předpokládal, že zkušební provoz systému by měl odstartovat v průběhu roku 2006 (nejdříve zřejmě 1. 7.), s přechodem do rutinního provozu nejpozději k 1. 1. 2007. Existují však reálná rizika, která mohou navrhované termíny zásadně ohrozit. Největším úskalím je nepřijetí jednoznačného legislativního rámce pro takový způsob zpoplatnění silniční sítě v České republice a kolize s příslušnými směrnicemi Evropské komise. Další nebezpečí pro předpokládaný termín hrozí ze strany zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který striktně určuje pravidla a termíny pro výběrová řízení včetně lhůt na projednávání, odvolávání atd. V případě státní zakázky, která slibuje vybrané privátní firmě dlouhodobou prosperitu, hrozí i vleklé soudní spory.

K obsahu dokumentu, který byl projednáván vládou, ministr Šimonovský pro časopis Sdělovací technika mimo jiné řekl: "Studie vedle výčtu potenciálně možných technologických řešení definuje rozsah sítě a kategorie vozidel, na které by se mělo zpoplatnění vztahovat. Vypočítává vývoj dopravních intenzit u jednotlivých kategorií a typů dopravců a hledá nejvýhodnější ekonomické řešení tak, aby stanovená výše a rozsah zpoplatnění přinesly maximální zisk (pro státní rozpočet - poznámka autora) s co nejmenším negativním dopadem na české přepravce. Materiál definuje i subjekty, které se budou podílet na výběru mýtného a na kontrole, včetně přípravy legislativních návrhů."

Po rozpravě vláda na svém prvním letošním zasedání návrh Ministerstva dopravy podpořila. V první etapě bylo schváleno zpoplatnění vozidel o hmotnosti nad 7,5 tuny a rozdělení výběrového řízení na určení institutu projektového manažera a generálního dodavatele. Posledním dnem pro podání přihlášek do výběrového řízení na funkci projektového manažera, jehož úkolem bude koordinovat dodavatele technologií a řešit technické, finanční a právní problémy při realizaci projektu, uplynul 22. dubna. Ministr Šimonovský už na začátku letošního února informoval v Bruselu komisaře Jacquese Barrota o stavu přípravy ČR na zavedení elektronického výběru mýtného a o přípravě přechodových ustanovení, možnostech rozšíření stávajících poplatků a zpoplatnění vybraných mostů a tunelů nalézajících se na již zpoplatněné síti dálnic.

Evropská komise (EK) českým úřadům vytýká především nízkou výši ročního poplatku v porovnání s poplatkem jednodenním, což podle ní vede k diskriminaci zahraničních dopravců. Komisař Barrot však podle svých slov velice citlivě vnímá naši současnou situaci a slibuje, že bude v tomto konkrétním případě postupovat mimořádně umírněně. Současně upozorňuje, že řadu problémů, které evropským zemím přináší tranzitní doprava, by měla řešit připravovaná novela směrnice 1999/62, která je právě projednávána příslušnými orgány Evropské unie. V České republice tranzit meziročně narostl o celých padesát procent.

K úplně nejdůležitějšímu zjištění však patří skutečnost, že v současné době lze v České republice vybírat mýtné jen na malé části dálniční sítě. Většinu komunikací zpoplatnit nelze, a to ani v případě, že by na každé křižovatce byla instalována budka s výběrčím, protože stávající legislativa to neumožňuje. Budeme zřejmě potřebovat nový zákon, podobný těm, které parlamenty okolních zemí už dávno odhlasovaly. Termíny pro jednání českého zákonodárného sboru se jistě budou řídit standardním jednacím řádem; přijetí zákona tedy není otázkou několika měsíců. Přechodným opatřením by se mohlo stát zavedení pseudomanuálního výběru mýtného na 25 hraničních přechodech, proti němuž Evropská komise sice nic nenamítá, ale podmiňuje ho souhlasem sousedních států, jichž se opatření bezprostředně dotkne.


redaktor časopisů Sdělovací technika a Convergence