Daňové předpisy jednodušší nebudou

Daně se zdají být spíše čímkoliv jiným než protihodnotou veřejných služeb: Jsou výborným prostředkem k tomu, jak dostat za mříže lumpa, o němž se ví, že provedl něco nekalého, ale lze mu to obtížně prokázat. Jsou znamenitým instrumentem k tomu, jak nenápadně získat zákony posvěcenou konkurenční výhodu proti jiným subjektům trhu, komplementárním tržním odvětvím apod., pokud máte mezi zákonodárci svého koně a jste zdatný lobbista. A jsou velmi vhodnou platformou politického boje a účinnou zbraní aktérů politického hašteření na mediálním kolbišti.

Příklad č. 1 - Kdo šetří, má za tři. Že stát pomocí daňových pravidel intervenuje do tržních mechanismů a ovlivňuje ekonomické chování jednotlivých subjektů, je jasné. Typickým prostředkem jsou například v oblasti přímých daní tzv. položky snižující základ daně, respektive nezdanitelné části základu daně.

Jako elementární ukázka bezdůvodné a nelogické deformace podmínek pro vzájemně si konkurující tržní odvětví může posloužit srovnání odečtu od základu daně poplatníka z titulu penzijního připojištění s odečtem z titulu soukromého životního pojištění. Kdo si naspoří v rámci penzijního připojištění 12 000 Kč ročně, tomu se základ daně sníží o 6000 Kč. Kdo si stejnou částku naspoří v rámci spořicího produktu spojeného s životním pojištěním, základ daně se mu sníží o celou částku, tedy 12 000 ročně. Z pohledu poplatníka jde o zdánlivě banální rozdíl. A z pohledu těch velkých - pojišťoven a penzijních fondů? Nezbývá než spekulovat, zda jde o zhmotnění nějakého nepochopeného moudra zákonodárce či lobbistický tah některého z významných hráčů na trhu spořicích produktů.

Příklad č. 2 - Chléb a hry. Skoro každý podnikatel ví, že pokud je plátcem DPH, připadají při jeho tuzemských aktivitách v úvahu dva základní režimy:

Poskytuje zdanitelná plnění neosvobozená od daně. Pak musí ze svých tržeb odvést státu DPH na výstupu. Na druhou stranu má levnější vstupy, protože u nich může uplatňovat odečty DPH.

Poskytuje zdanitelná plnění, která zákon o DPH považuje za osvobozená od daně. Pak sice nemusí státu odvádět daň ze svých tržeb, ale zároveň nemůže ani docílit zlevnění svých vstupů, neboť nemá nárok na odečet DPH na vstupu.

Je tu ale jedno velmi příznivé podnikatelské odvětví, kterému zákon o DPH zaručuje postavení z pohledu ostatních plátců DPH naprosto exkluzivní: Z tržeb neodvádí žádnou DPH, ale ze vstupů může DPH odečítat. Jde o provozování loterií.

Okolnosti vzniku této legislativní anomálie jsou dobře zřejmé, pokud připomeneme, jak zákonodárci zažonglovali s příslušným ustanovením v zákoně při jeho novelizaci na jaře roku 2000. Výsadní postavení provozovatelů sázkových her se tehdy pokusilo nabourat Ministerstvo financí, když do vládou předložené novely zákona o DPH připravilo zrušení výhodného režimu. Než stačil zaschnout inkoust prezidentského podpisu na této novele, poslanci v tichosti pomocí záhy projednávané novely zákona o spotřebních daních znova onomu přátelskému režimu vdechli život.

Daňové předpisy již ze samé podstaty nemohou být o moc jednodušší a jednoznačnější, než jsou teď. Naše příklady dokumentují, proč: je tu příliš mnoho aktérů, pro něž platí, že čím jsou daňové zákony složitější, tím lépe. Při novelách daňových předpisů jde většinou o politiku jakožto průsečík často protichůdných zájmů různých skupin, ne pouze o fiskální zajištění veřejných rozpočtů. Navíc: specifikem daňového práva je značně široká provázanost daňových předpisů s jinými, úplně odlišnými oblastmi práva (poplatník s příjmy z pronájmu si těžko může být jistý stoprocentní správností svého daňového přiznání, pokud nezná podrobně občanský zákoník, zákon o vlastnictví bytů, zákon o nájmu a podnájmu nebytových prostor, stavební zákon plus jeho prováděcí předpisy, zákon o stavebním spoření atd.). Současného legislativního galimatyáše v daňových zákonech se tedy hned tak nezbavíme.

Příklad č. 3 - Právnickým osobám bude hej? Novela zákona o daních z příjmů č. 438/2003 Sb. snižuje právnickým osobám sazbu daně z příjmů z původních 31 % postupně ve třech letech na 28 % (rok 2004), 26 % (rok 2005) až 24 % (rok 2006). Tento velmi populární krok vládní koalice neopomněla náležitě mediálně využít. Podstatně menší pozornost však byla věnována tomu, že stejná novela zároveň zrušila slevu na dani z titulu vyplacených dividend či podílů na zisku. Vyplácí-li právnická osoba zisk, podléhá tento zisk plynoucí společníkovi 15% srážkové dani. Obchodní společnost si mohla o polovinu této daně sražené v daném období snížit svou vlastní povinnost k dani z příjmů, což pro ni představovalo nemalou daňovou úlevu. Bohužel - jen do roku 2003.

Pouhé procentuální vyjádření daňové sazby o míře zdanění zisku vyprodukovaného právnickou osobou nevypovídá zhola nic, tento údaj není sám o sobě nic jiného než mediálně lehce uchopitelná a dobře stravitelná vějička na voliče. Srovnáme-li ale míru zdanění v určité časové perspektivě a se zohledněním zdanění podílů na zisku, doložíme tím, že daňová zátěž podnikání prostřednictvím právnické osoby neklesá, ba naopak (viz tabulku na str. 57).

Jednoduchý rozbor tedy zcela vyvrací to, co občanům vláda v souvislosti se změnami na dani z příjmů právnických osob tvrdila. Není nic nového, že politici mají tendenci říci A a neříci B. (Natož aby přiznali i C - stačí připomenout zavedení šesté odpisové skupiny s dobou daňového odpisování 50(!) let či zrušení čtyřletých prázdnin pro aplikaci tzv. testu nízké kapitalizace).

Příklad č. 4 - Všichni jsou dost bohatí na to, aby mohli být o něco chudší. Počínaje rokem 2004 zavádí daňový předpis pro podnikající fyzické osoby nový instrument tzv. minimálního základu daně. Zároveň se výrazně zvyšují povinná minima pro odvody sociálního a zdravotního pojištění. Pro fiktivního poplatníka s drobným ročním ziskem z podnikání např. 40 000 Kč to znamená, že z tohoto zisku odvede státu celkem 34 239 Kč: Zaplatí 9435 Kč jako minimální daň (při zohlednění základní nezdanitelné části; v roce 2004 se uplatní poprvé), 11 959 Kč na sociálním pojištění (v roce 2003 by neplatil nic, nepřekročil by rozhodné minimum zisku) a 12 845 Kč na zdravotním pojištění (v roce 2003 by zaplatit 10 044 Kč).

Zvýšení minima sociálního a zdravotního pojištění a zavedení minimální daně pro podnikající fyzické osoby bylo politicky zdůvodňováno velmi obratně: Podnikající fyzické osoby jsou zatíženy daněmi a povinnými odvody pojistného výrazně méně, než zaměstnanci. Mnozí podnikatelé, kteří dlouhodobě vykazují ztrátu, a kteří proto neplatí daně z příjmů, neplatí sociální pojištění a zdravotní pojištění hradí pouze ve výši zákonného minima. Občané - podnikatelé jsou systémem bezdůvodně dotováni na úkor občanů - zaměstnanců a je třeba tuto asymetrii změnit.

Není vůbec divu, že tyto argumenty přijala celkem bez problémů za své nejen "zaměstnanecká" část veřejnosti, ale i velká skupina poslanců jak koaličních, tak opozičních. Jde přitom o argumenty falešné, protože celý problém značně zjednodušují.

Pokud jde o daň z příjmů, systém je nastaven tak, že příjem podnikající fyzické osoby je zdaňován naprosto stejně jako příjem ze zaměstnání, vyjdeme-li z toho, že výdaje, které podnikatel daňově uplatňuje, skutečně vynaložil a uplatňuje je oprávněně. Nese-li - narozdíl od zaměstnance - v zájmu realizace příjmů skutečně nějaké související výdaje, pak možnost daňově si je uplatnit je systémově vzato jen částečnou kompenzací za nutnost tyto výdaje vynaložit. Druhá věc je, že velká část podnikatelů má tendenci nelegálně uplatňovat výdaje fiktivní, nebo může legálně využít možnosti uplatnit tzv. paušální výdaje (tj. jakousi právní fikci výdajů, snížení příjmů o 25 %, aniž by skutečné výdaje byly vynaloženy). Nekorektní postupy s uplatňováním neexistujících výdajů jsou ale záležitostí správy a výběru daní a je nepřípustné, aby tento problém byl řešen paušálním znevýhodněním určité skupiny obyvatel v systému zdanění. Ohledně možnosti podnikatelů uplatnit 25% paušální výdaje je samozřejmě otázkou, nakolik je tento instrument opodstatněný a zda by třeba neměl být zrušen, ale snaha kompenzovat tuto relativní výhodu nějakou relativní nevýhodou je opět značně nesystémové.

Pokud jde o sociální a zdravotní pojištění, odvodová zátěž podnikající fyzické osoby byla i do konce roku 2003 vyšší než u zaměstnance, postavíme-li výchozí srovnávací model tak, že předmětem porovnání je např. 100 Kč brutto zisk podnikatele na straně jedné a 100 Kč brutto mzda zaměstnance. Samozřejmě - u zdanění práce je nutné přihlédnout k významným odvodovým povinnostem zaměstnavatelů (35 % z objemů mezd). Jenomže problém výše zdanění práce nemá co dělat s komparací odvodového zatížení příjmů podnikatele a zaměstnance, pokud není vyhodnoceno, jakým způsobem trh práce (patřičně sešněrovaný různými mzdovými předpisy) rozloží celkové odvodové zatížení mezd mezi zaměstnance a zaměstnavatele.

Je bezesporu faktem, že se velká část podnikatelů se svými daňovými povinnostmi vypořádává nepříliš poctivým způsobem. (I to je ale do značné míry důsledek současné podoby daňových předpisů.) Nicméně bylo opět velice nerozumné tento problém řešit zavedením minimálního základu daně a navíc ho politicky prosazovat argumenty o nepoctivosti určité skupiny podnikatelů. Namísto abychom otevřeně přiznali, že neumíme vybrat daně od nepoctivců, volíme řešení mnohem pohodlnější: Vláda jakoby poplatníkovi vzkazovala: Daně zaplatíš ve výši, která zohledňuje to, že jsi podvodník a zatajuješ bernímu úřadu své příjmy. Ani nezkoušej tvrdit, že sis vydělal míň než sto tisíc! Přitom z hlediska úniků na daních z příjmů není co do rozsahu problematická skupina subjektů, které namísto daně třiceti tisíc korun za rok vykazují nelegálně nulu, ale skupina subjektů, která namísto toho, aby přiznala podle zákona daň v řádu statisíců či milionů, vykáže oněch třicet tisíc! A těch se předmětné opatření samozřejmě nijak nedotkne. Kolik by tedy minimální daň musela činit, abychom problém daňových úniků vyřešili? Neboli - za neplatiče daní zaplatí daně ti, kteří vykazují daňovou ztrátu.

Co je důležité: nejenže jsou podobné nesystémové zásahy příčinou složitosti zákonů, ale platí to i naopak: všechno možné i nemožné lze do daňových předpisů prosadit zejména díky tomu, že daňové předpisy vypadají tak, jak vypadají. Kdyby byly zákony srozumitelné, bylo by už na první pohled očividné, které legislativní opatření je důsledkem pouhé mediální exhibice nějaké skupiny politiků, kdy se jedná o výsledek lobbistického působení v zájmu určité ekonomické skupiny a kdy jde skutečně o to, o co v daních má jít: o naplnění fiskálních potřeb státu.

Povšimněme si, že i opozice se snaží bránit občana proti "zlé vládě" tehdy, jde-li o témata lehoučká, nad nimiž se parlamentním rétorům dobře rozehrávají herecké etudky před televizními kamerami. Vděčné jsou především různé daňové sazby - na vstupenky do kina apod. Ale když jde o věci s dopadem leckdy daleko významnějším, jenže obtížně voličům vysvětlitelné, opozice rázem ztrácí zájem se za občana bít. Nevyplatí se jí to: takovým předpisům o sociálním či zdravotním pojištění skutečně málokdo rozumí (není divu!), takže by jen málokdo z voličů pochopil, čemu vlastně může zatleskat, kdyby se náhodou podařilo na tomto poli něco skutečně přínosného vykonat.

Příklad č. 5 - Jak projednávali... a co projednávali. Změnami v sociálním a zdravotním pojištění jsou postiženi nejen podnikatelé s nízkými příjmy (například nový způsob výpočtu minimálního vyměřovacího základu zdravotního pojištění fakticky představuje nárůst o 18 %), ale všichni podnikatelé: Vyměřovací základ pro sociální i zdravotní pojištění se díky novelám pro všechny subjekty zvedá z 35 % platných pro rok 2003 postupně až na 50 % (rok 2006). Pro podnikatele, jehož měsíční zisk činí např. 20 000 Kč, to bude znamenat, že během let 2004-2006 odvede na sociálním a zdravotním pojištění o 31 032 Kč více, než kdyby ke změnám nedošlo.

Kupodivu v parlamentu se žádná velká bitva ohledně předmětných novel neodehrála. Například při projednávání novely zákona o zdravotním pojištění poukazoval na nepříznivé dopady pro podnikatele jedině poslanec Cabrnoch, který vznesl ještě v rámci 1. čtení návrh na zamítnutí bez projednávání. Senát novelu vůbec neprojednával, novela byla v opakovaném hlasování (po vrácení prezidentem) Poslaneckou sněmovnou přijata s rezervou 1 hlasu.

Naproti tomu značná pozornost byla jak koaličními, tak opozičními poslanci věnována sazbám DPH u nejrůznějších komodit v rámci právě přijatého nového zákona o DPH, mj. sazbám u ubytovacích a stravovacích služeb, u dětských plen aj. Pro srovnání uveďme, že pokud náš modelový podnikatel (zisk 20 000 Kč měsíčně) bude během oněch tří let (2004-2006) živit rodinu s dvěma malými dětmi a během celých tří let utratí za dětské pleny měsíc co měsíc 1500 Kč, pak zdražení dětských plen, k němuž by došlo jejich přeřazením ze snížené do základní sazby DPH, by jej za celé tři roky zatížilo částkou 9180 Kč. To není ani třetina toho, kolik mu z příjmů ukrojí nárůst sociálního a zdravotního pojištění!

Tam, kde by daně mohly hrát určitou úlohu jakožto makroekonomický nástroj státu (podpora bydlení, podpora investičního chování apod.), hrají ji jen do té míry, do jaké jsou legislativní nástroje k tomu zvolené mediálně dobře využitelné v rámci politického soupeření.

Příklad č. 6 - Trable s bydlením. Hmatatelným instrumentem podpory bydlení pomocí daňových předpisů bylo zavedení odečtu úroků ze stavebního spoření a z hypoték. Pokud úvěr poplatníkovi slouží k řešení jeho bytových potřeb, může si o úroky snížit svůj základ daně z příjmu. Za celých jedenáct let existence současného zákona o daních z příjmů však nebyl ani náznak toho, že by zákonodárce nebo exekutiva měly snahu nějak řešit velmi tristní daňovou situaci poplatníků, kteří například přistoupí k rekonstrukci pronajatého bytu, v němž bydlí, případně jej legálně využívají i k podnikání, nebo k podnájmu.

Zásahy na najatém majetku (třebas družstevním bytu) nad rámec drobných oprav či běžné údržby totiž obecně ze zákona má nést vlastník (družstvo). Družstev, které by dobrovolně svému nájemci zrekonstruovalo na své vlastní náklady byt a pak mu jej pronajímalo, se v ČR jistě mnoho nenajde. Možná je samozřejmě dohoda o tom, že náklady vezme nájemce na sebe. A jsme u jádra problému - logika jde v daních stranou: Za současné podoby zákona platí, že nájemce náklady na rekonstrukci nemůže nijak daňově zohlednit (ani formou postupného odpisu). Aby mohl, musel by o tom mít dohodu s vlastníkem. Pro vlastníka taková dohoda zase představuje riziko, že ke zdanění na jeho straně bude nepeněžní příjem z titulu bezplatného "zušlechtění" jeho majetku. Za takového stavu družstvo nemá důvod souhlas s rekonstrukcí nájemci dát. Existují sice jakási řešení této situace - například dohoda o tom, že nájemce má po skončení nájmu povinnost uvést majetek do původního (rozuměj nevylepšeného) stavu, tj. ono "zušlechtění" bytu sám "vybydlí". Jde ale vždy o řešení více či méně kostrbatá.

Přičteme-li k tomu, kolik problémů, komplikací a sporů s finančními úřady je spojeno jen s řešením otázky, kdy jsou zásahy na nemovitém majetku jeho opravou (výdaje lze daňově uplatnit) a kdy už jde o technické zhodnocení, tj. stavební úpravy, rekonstrukci, modernizaci (výdaje uplatnit nelze), je zcela zjevné, že v tomto ohledu daňové předpisy k řešení zoufalého stavu bytového fondu rozhodně nepřispívají.

Témata, o nichž se nedá předpokládat, že by někomu přinesla nějaký ten politický bodík, zůstávají exekutivou i našimi zastupiteli víceméně nepovšimnuta.

Příklad č. 7 - Hurá do Evropy. Vstup do EU představuje pro velkou část podnikatelských subjektů povinnost vyrovnat se s množstvím unijních předpisů a norem, třeba v oblasti hygieny. S tím jsou spojeny značné náklady, u mnohých podnikatelů v řádu milionů korun. Už jen daňové uplatnění těchto nákladů je také značně problematické. Většinou jde o technické zhodnocení nemovitého majetku, proto daňově vynaložené náklady nelze uplatnit přímo, ale až v dlouhodobém časovém horizontu (v rámci odepisování po dobu 30-50 let!

Máme-li v zákoně nejroztodivnější tituly pro zvláštní zvýhodnění investic (základní reinvestiční odpočet, zvláštní zvýhodnění pro zařízení na zhodnocení druhotných surovin, pro zemědělské a lesnické stroje, zvýhodnění z titulu výchovy učňů...), nestálo za úvahu třeba namísto těchto titulů jednorázově pomocí daňových nástrojů podpořit investice vyvolané vstupem do EU, které poplatník vynakládá vlastně ze zákona?

pesimistický závěr:

Daně nebudou nikdy nižší, než jsou. Může se snížit sazba daně jedné na úkor sazby daně jiné, může být toto předmětem zdanění a tamto pro změnu ne, může být toto výdaj daňově účinný a tento neúčinný, mohou jedni platit více a druzí méně. Takovéto hrátky byly, jsou i budou. Ale v globálu se mnoho k lepšímu nezmění. To bychom museli šetřit - a to neumíme.

Daňové předpisy nikdy nebudou o mnoho jednodušší. Stejně jako kterékoli jiné právní normy jsou produktem zákonodárné moci, a tedy průsečíkem politické vůle nejrůznějších subjektů. V daních jde vždy o peníze. Už touto podstatou je dáno, že jsou platformou pro prosazování politických a hospodářských zájmů různých společenských skupin. Tento účel lépe splňují předpisy složité a nejednoznačné, než jednoduché a jednoznačné. Daňové předpisy nebudou jednodušší, protože pracují s mnohými právními pojmy podléhajícími režimu jiných předpisů, odkazují na řadu jiných předpisů atd.

Dalším důvodem je kontinentální tradice českého právního prostředí, koncepčně vycházející z právního pozitivismu. V tomto pojetí jsou určité modely chování jednotlivce primárně (z vůle zákonodárce) považovány za správné a žádoucí, jiné za nepřípustné, přičemž účelem psaných právních norem je tyto modely co možná nejpřesněji vymezit. Tato koncepce pak často naráží na omezení, plynoucí z toho, že prostředkem práva je slovo zákonodárce, psaná norma, pojmy. Každý právní pojem je v průběhu doby, třeba ve snaze sjednotit právní výklady - zpřesňován a rozvíjen - zase pojmy (např. zákon má prováděcí vyhlášku). Vzniká řada dalších pojmů a vazeb mezi nimi, z nichž každý je opět nositelem několika vzájemně neslučitelných interpretací a výkladů, takže potřeba dále vymezovat a dále zpřesňovat tím geometrickou řadou narůstá. Tento trend je zvlášť markantní v takových oblastech, jako je daňové právo.

Ondřej Burian, daňový poradce

ondrej-burian@volny.cz

Ideální reforma: Daně ze spotřeby, ne z příjmů

Nastiňme si utopistickou vizi, jakousi malou, soukromou reformu veřejných financí:

Věci se začnou nazývat pravými jmény. Sociální pojištění a zdravotní pojištění se nebudou nazývat pojištěním, ale příjmovou daní. Pojistným na sociální zabezpečení se jako občan "pojišťuji" pro případ dožití se důchodového věku principiálně zcela stejně, jako se daní z příjmu "pojišťuji" pro případ, že budu používat veřejnou infrastrukturu, začnu navštěvovat státní školu, nebo jinak budu využívat veřejné statky financované z daní.

Hrubou mzdou zaměstnance se nebude nazývat něco, co je v podstatě mzda polohrubá. Zaměstnanec by měl na své výplatní pásce vidět, jak je jeho práce ve skutečnosti zdaněna a že podstatnou část těchto nákladů nese zaměstnavatel.

Systém sociálního a zdravotního pojištění by měl být pro všechny fyzické osoby - zaměstnance i podnikatele - nastaven stejně.

Koncepce přímých daní bude radikálně zjednodušena. Předmětem zdanění budou skutečně příjmy, nikoli dnešní "základ daně". (Od příjmů bude možné odečíst příslušné výdaje pouze v položkovém rozsahu z pohledu dneška značně omezeném, např. kupní cenu prodávaného zboží, mzdy.) Výjimky, odpočty, odečty, osvobození od daně apod. budou radikálně omezeny na sociálně zdůvodnitelné případy.

Zatížení fyzických i právnických osob přímými daněmi bude minimální, s ohledem na demotivační efekty a nepříznivé makroekonomické dopady těchto daní. Konkrétní sazby jsou přitom věc druhořadá, musejí být určeny ve vazbě na konstrukci základy ke zdanění (dnešní základ daně). Pozitivem by bylo buďto zcela zrušit, nebo omezit progresivitu daně u fyzických osob (jedno nebo dvě daňová pásma).

Požadavek na minimální zatížení fyzických osob přímými daněmi se týká i odvodů dnešního sociálního a zdravotního pojištění.

DPH bude mít jedinou sazbu na veškerá zdanitelná plnění (s ponecháním osvobození od DPH u vybraných typů plnění ze sociálních důvodů - školství, zdravotnictví apod). Konkrétní výše této sazby je opět věcí vyladění celého daňového systému. Má-li stát zájem spotřebu té či jiné komodity podpořit či naopak omezit, je to věc výběrových spotřebních daní, případně nulové sazby DPH. Dnešní snížená sazba DPH je nesystémovým kompromisem mezi fiskální potřebou státu a jeho sociální funkcí.

Má-li stát občanům na daních odebírat část jejich peněz, nechť to činí daněmi ze spotřeby (DPH), nikoli z příjmů. Zdanění příjmů jednoznačně brzdí ekonomiku na straně nabídky. Straně poptávky naopak zdanění příjmů svědčí (viz utrácení mnohých podnikatelů v závěru každého roku). Zdanění spotřeby je naproti tomu brzdícím faktorem na straně poptávky a jako takové je tlumeno tržními procesy: Nepřímé daně se promítnou na cenách produkce pro konečného spotřebitele a teprve ten svým tržním chováním za určité konstelace rozhodne, nakolik bude daňové zatížení poptávky eliminovat její prorůstový efekt.