Partnerství Plné Problémů

Praha, Pardubice, Olomouc. To jsou jména jen některých českých měst, která si již vyzkoušela projekty na bázi partnerství veřejného a soukromého sektoru. Překážkou nebyl ani fakt, že český právní řád žádný takový termín nezná a legislativa takové postupy nijak neupravuje. Zatím se řada z těchto akcí jeví úspěšně. Celkově je ale na hodnocení brzy. A hlavně, nikdo v tuto chvíli nedokáže posoudit, zda byly analýzy a porovnání výhodnosti různých druhů financování projektů zpracovány kvalifikovaně, zda vyjdou nakonec levněji a ve finále nakonec nadměrně nezatíží místní rozpočty. Napříště by ale všechny projekty PPP měly být pod mnohem větší kontrolou.

ÚPRAVA NUTNÁ. Minulý týden schválila vláda politiku Partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR. Kabinet za tímto účelem také loni zřídil meziresortní tým, který se skládá z pracovníků jednotlivých resortů a Fondu národního majetku (FNM). Vedením je pověřeno Ministerstvo financí (MF).

Jakkoliv může ČR využít jinde získaných zkušeností, ve skutečnosti půjde o tvrdý oříšek. Pokud totiž nejsou projekty PPP od začátku do konce vedeny naprosto profesionálně, mohou nakonec dopadnout velmi špatně. Riziko je o to větší, že jde o dlouhodobé smlouvy, někdy až na více než 20 let.

Vláda rozhodla, že prvním krokem musí být vytvoření kvalitního právního a institucionálního rámce. Na zasedání minulý týden zaúkolovala MF, které musí do června zpracovat metodiku pro posuzování a schvalování PPP projektů a do konce roku pak zřídit v rámci ministerstva Centrum pro implementaci PPP (Centrum PPP). Jednotliví ministři pak mají za úkol navrhnout jednak vhodné projekty, jednak s celým procesem PPP související nutné změny v legislativě.

CENTRUM Z FONDU? Centrum PPP bude zpočátku upravovat standardizované postupy, připravovat vzorové smlouvy a další dokumentaci, aby se mohly začít realizovat pilotní projekty. Později bude Centrum odborným poradcem po celou dobu realizace projektu PPP.

Zatím není zřejmé, jakou právní formu bude Centrum PPP mít, jasné je jen to, že musí být provázáno s MF. Stejně tak není jasné, jak bude financováno, natož pak, jaké budou náklady na jeho činnost. Není vyčíslena ani suma, na kolik přijde příprava manuálů, standardizovaných smluv, příprava metodiky výpočtů ekonomické výhodnosti projektů (srovnání s jinými alternativami) apod. Zřejmě se už i na těchto přípravných pracích budou podílet externisté z poradenských firem.

Nutnost odborných porad připouští i materiály, které měla vláda na stole při jednání minulý týden. Ty mj. uvádějí, že "orgány veřejné správy až na výjimky nedisponují odborníky dostatečně kvalifikovanými k tomu, aby mohli být rovnocennými profesionálními partnery pro vyjednávání se soukromým sektorem". Vysoká odbornost ekonomických analýz, zda metodu PPP použít, je přitom stejně významná jako sepsání smlouvy.

Kolik pracovníků a jakých bude zaměstnávat Centrum PPP, se zatím také neví, neoficiálně se odhaduje, že to bude několik desítek lidí. V Centru dostanou místa především pracovníci z dnešního FNM, kteří o to projeví zájem.

STÁT NAD SAMOSPRÁVOU. Při pročítání vládních materiálů o PPP překvapí požadavek, že procesu PPP se vždy musí účastnit MF. Přitom je zřejmé, že na úrovni územně samosprávných celků se už bez problémů realizovala řada projektů bez jeho ingerence. Důvodem je, že stát chce mít všechny veřejné výdaje pod kontrolou. Dlouhodobé smlouvy uzavírané na místní úrovni se soukromými partnery by mohly znamenat do budoucna riziko překročení běžného rozpočtu. Proto kontrola, a proto zřejmě i stanovení určitých limitů (viz článek "Změny nutné").

MF však nebude zřejmě schvalovat všechny projekty. Kateřina Helikarová, poradkyně náměstka ministra financí, říká: "Okruh projektů, na které se bude vztahovat schvalovací povinnost MF, teprve bude definován. Vzhledem k obcím a krajům půjde především o nabídku jakési profesionální podpory. Všech projektů na všech úrovních se ale týká, že musí být někde zachyceno, že vznikl závazek."

SKRYTÝ DLUH. Projekty PPP mají zastánce i odpůrce. Například Josef Jílek z Vysoké školy ekonomické tvrdí, že PPP je vlastně úvěr poskytnutý privátními firmami veřejnému sektoru. Model PPP připodobnil po ekonomické stránce emisi dluhopisů veřejným sektorem, ovšem s tím, že při projektech deseti- až dvacetiletých může být PPP mnohem méně výhodný než dluhopisový program. "Pokud by veřejný sektor emitoval dlouhodobé dluhopisy a získané prostředky použil na daný projekt, pak by investice byla spojena s úrokovými náklady 4 až 5 procent. Avšak v případě PPP je investice spojena s úrokovými náklady 5 až 13 procent, což je pro soukromý sektor výhodné, ale pro veřejný nevýhodné," vysvětluje Jílek. Stát prý na tyto projekty přistupuje, protože je to "zastírací manévr" - dluh veřejného sektoru z PPP se nikde nevykazuje.

Ještě pesimističtější je Petr Mach, výkonný ředitel Centra pro ekonomiku a politiku (CEP). V PPP vidí nejen cestu ke skrývání dluhu, ale také morální hazard. "Vidina padesátileté renty je pro každou firmu velmi atraktivní a pokušení úředníků a politiků morálně selhat je vysoké," píše Petr Mach v prosincovém zpravodaji CEP. PPP podle něho představuje "třetí cestu" a je k němu nutno přistupovat velmi obezřetně.

Podle Kateřiny Helikarové z MF však vláda úpravou postupů u projektů PPP chce naopak zprůhlednit finance, aby skrytý dluh nemohl vznikat. "I kdybychom nepřipravovali politiku PPP, museli bychom přijmout nová pravidla Eurostatu, která skryté zadlužování nepřipouštějí. V některých zemích se opravdu stalo, že se projekty PPP staly nástrojem k vytváření nového segmentu veřejného dluhu, na který nebylo vidět, ale to už je dnes minulost a nebude to možné ani u nás." Helikarová však říká, že nová pravidla Eurostatu se teprve tvoří. Trvá to podle ní tak dlouho právě proto, že je složité definovat, jak podchycovat některé specifické záležitosti PPP.

JEN POČTY. Jiní ekonomové vidí problém v nemožnosti vypracovat předem kvalitní analýzu, na jejímž základě by se dalo posoudit, zda je vůbec metoda PPP výhodná. Předem je třeba mít na paměti, že byť jde o "partnerství", naráží na sebe soukromý sektor, který chce nejen vrátit vložené prostředky, ale i slušnou ziskovou marži, a veřejný, jež chce co nejvíc ušetřit.

Ekonom Miroslav Zámečník vysvětluje, že výsledné ekonomické porovnání (tzv. hodnota za peníze) závisí na ocenění transferovaných rizik a jiných přínosů PPP projektů oproti klasickým projektům plně v režii veřejného sektoru. "Problém při analýzách bude v tom, že v ČR se dosud žádný systematický, aspoň trochu sofistikovaný audit projektů ex post z hlediska plnění projektovaných ekonomických parametrů nedělá, takže neexistuje srovnatelná datová báze." Podle Zámečníka také nikdo ještě nespočítal, jaké jsou náklady obětované příležitosti kapitálu ve veřejném sektoru v ČR.

Tomu Kateřina Helikarová oponuje: "Můžeme využít zahraničních zkušeností, tak to dělaly i jiné země. Dají se použít i některá naše data. Například pro investiční výstavbu financovanou ze státního rozpočtu u nás existuje poměrně sofistikovaný systém." U větších projektů se podle Helikarové při vyhodnocování bude využívat externích odborníků. "Samozřejmě takové služby nejsou levné, ale prostředky, které se na ně vynaloží, by měly být vždycky nižší než ztráta, ke které by došlo, pokud by analýza nebyla zpracovaná," uzavírá Helikarová.