Konec hodů. Systém rozdělování evropských peněz čeká radikální změna, řada firem z dotačního byznysu si bude hledat novou obživu

S velkým přispěním peněz z evropských fondů se Česko za posledních dvaadvacet let změnilo k nepoznání. Zároveň si ale firmy i samosprávy na přísunu miliard z Bruselu vytvořily závislost. Investice se plánovaly spíše podle vypsaných titulů, než aby se zohlednilo to, co obce a podniky doopravdy nutně potřebují. Dotace se staly synonymem plýtvání, zbytečných projektů a často i korupce. Už za necelé dva roky, s příchodem nového programového období, by se to mělo radikálně změnit.

Nejdůležitější zpráva je, že peněz z Bruselu pro firmy i obce bude podstatně méně než dnes. Evropská komise taky bude chtít daleko důslednější kontroly, zda se dotace využily efektivně. Tedy už žádné rozhledny v údolí nebo fiktivní školení zaměstnanců. Manažeři a starostové se navíc musí připravit ještě na jednu nepříjemnost: u mnoha projektů budou muset investované peníze vracet.

Už žádné „cukrování“

Vyznat se v aktuálním systému evropských dotací a jejich rozdělování je náročný úkol. Každé programové období přináší několik operačních programů, desítky prioritních os, stovky výzev a tisíce hodnoticích kritérií. Právě tato roztříštěnost způsobila, že se velká část peněz „utopila“ v bezvýznamných, ekonomicky neproduktivních investicích a ve skutečnosti nijak nepřispěla k hospodářskému rozvoji země či regionů.

Čerpáním dotací se všemi jeho souvislostmi se pravidelně zabývá třeba Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). Loni vydal rozsáhlou zprávu, která hodnotila přínos evropských peněz za dvacet let členství České republiky v Evropské unii. A kritikou v ní rozhodně nešetřila. „Promrhali jsme 20 let nesprávným čerpáním evropských dotací,“ shrnul závěry analýzy šéf NKÚ Miloslav Kala. Politici se podle něj až příliš soustředili na to, abychom z dostupných peněz urvali co nejvíc. „Ale efektivita zůstala na vedlejší koleji. Dotační systém zdegeneroval a místo toho, aby pomáhal, tak škodí,“ dodal.

Hlavním problémem podle zjištění NKÚ byla snaha vyhovět co největšímu počtu žadatelů. Vznikl tak systém, pro nějž se vžil pojem „cukrování“. Co v praxi znamená? Ohromný balík peněz se rozdrobil na mnoho malých částí, které se pak rozdělily mezi desítky tisíc miniaturních projektů s minimálními dopady na rozvoj ekonomiky. Podle zjištění kontrolorů jde právě o důsledek skutečnosti, že se v Česku počty dotačních titulů počítaly na stovky.

V rámci Evropy jsme se tak sice stali přeborníky v čerpání a například v minulém období se podařilo získat z Bruselu 24,8 miliardy eur z 25,8 miliardy dostupných. Nevedlo to ale k odpovídající konvergenci a dohánění západní Evropy. „Zatímco procentní růst HDP k průměru Evropské unie v Česku byl 19 procentních bodů, v případě Polska to bylo 33 a v případě Litvy dokonce 38 procentních bodů. Je zjevné, že stovky miliard korun, které k nám směřovaly z rozpočtu EU, nepřispěly k výraznějšímu přiblížení se k průměru EU,“ upozorňuje ve zprávě NKÚ. Důvod? „Podpora necílila do prorůstových oblastí hospodářství,“ dodává analýza kontrolorů.

Stejně tristní byl za uplynulých dvacet let rozvoj regionů, který měl být jedním z hlavních cílů takzvaných kohezních fondů. Důkazem je fakt, že ve dvou z nejzaostalejších krajů – Karlovarský a Ústecký – se od roku 2004 nezvýšil HDP na obyvatele v paritě kupní síly v porovnání s průměrem EU. Také v tom je Česko podle NKÚ evropským unikátem.

Ministerstvo pro místní rozvoj tvrdí, že si z kritiky NKÚ vzalo ponaučení a v příštím programovém období, tedy od roku 2028, chystá v organizaci evropských dotací velké změny. „I na základě závěrů NKÚ se chceme do budoucna odklonit od obvyklého cukrování, tedy uspokojení potřeb všech malou částkou peněz, a přistoupit k významné prioritizaci. Pokud bychom opět dali ‚trochu na všechno‘, nelze očekávat velkou změnu. Skutečné změny dosáhneme jen významnou podporou menšího množství priorit,“ říká Olga Nebeská. V současnosti tak úřad připravuje seznam hlavních oblastí vhodných pro dotace, který chce do konce června předložit vládě.

Jaké priority nakonec vláda vybere, zatím není jisté. K dispozici jsou pouze preferované oblasti, které loni na podzim v Bruselu při jednáních o novém programovém období představil tehdejší ministr pro místní rozvoj Petr Kulhánek. Ten prohlásil, že by se Česko mělo zaměřit na oblasti s vysokou přidanou hodnotou – tedy vzdělávání, výzkum, vývoj a inovace v digitální transformaci.

Úvěry místo dotací

Změny v dotacích ovšem budou mnohem hlubší. Evropská komise chce od roku 2028 zrušit operační programy v podobě, v níž fungovaly dosud. „Vzniká nový nástroj, Národní a regionální partnerský plán – NRPP, který bude široce koncipovaný, bude se zaměřovat na oblasti regionálního rozvoje, dostupného bydlení, sociální oblasti a další oblasti, které v kohezní politice známe. Nově pojme ale i zemědělství, obranu a odolnost, migrační a azylovou politiku,“ vysvětluje Olga Nebeská.

Co to bude znamenat v praxi? Do Česka bude směřovat jeden velký balík peněz. Jeho přesná velikost zatím není jistá, podle Nebeské se ale aktuálně hovoří o sumě 28,4 miliardy eur, tedy v přepočtu necelých 690 miliard korun. Pro srovnání – na aktuální období 2021 až 2027 Evropská komise pro Česko vyhradila po sečtení všech různých zdrojů dotací (vedle kohezních fondů také přímých plateb do zemědělství a peněz z Národního fondu obnovy zřízeného v reakci na škody způsobené pandemií koronaviru) přes 950 miliard korun.

Jak přesně se tyto peníze budou dělit, zatím taky není rozhodnuto. Už dnes je ale jisté, že na takzvanou politiku soudržnosti, z níž plyne nejvíc peněz samosprávám a firmám, bude zdrojů výrazně méně než v současném programovém období. Daleko větší část než dosud má totiž podle záměrů Evropské komise směřovat na „zelené“ projekty a nově také obranu.

Novinkou ze strany Bruselu bude v příštím programovém období také podstatně větší tlak na skutečné výsledky a efektivitu využívání dotací. „Evropská komise prosazuje přechod na výkonnostní model, kde bude klíčové nejen prostředky využít, ale také prokázat jejich konkrétní dopad,“ upozorňuje Nebeská. Místo dnešních nejasných parametrů se tak bude hodnotit ekonomický přínos investic a dosažení naplánovaných cílů. Jak konkrétně? To zatím taky ještě není jasné.

Pro firmy i obce je ovšem klíčová další novinka, kterou avizuje ministerstvo pro místní rozvoj. Kvůli ztenčujícímu se přílivu evropských peněz i větší motivaci čerpat peníze jen na skutečně potřebné projekty bude klást daleko větší důraz na využití různých finančních nástrojů. Přeloženo: místo dosavadních nevratných dotací budou starostové i šéfové firem mnohem častěji odkázáni na využívání zvýhodněných úvěrů nebo různých garancí na půjčky. „Podpoří to návratnost investic a zapojení soukromého kapitálu,“ vysvětluje Nebeská.

Od roku 2028 by tak nemělo docházet k dalšímu nešvaru, který ve svých zprávách o čerpání dotací dlouhodobě kritizuje NKÚ – plánování investic ne podle skutečných potřeb samospráv nebo firem, ale podle aktuálně dostupných dotačních výzev. Dnešní model totiž vytváří riziko takzvané dotační optimalizace: Podnik investuje do technologie nejen proto, že ji nutně potřebuje, ale také proto, že je na ni k dispozici podpora. Bez dotace by investici realizoval později, v jiném rozsahu nebo vůbec. Efekt dotace pak spočívá spíše ve změně časování než ve skutečném zvýšení inovační kapacity.

Tento zažitý postup chce ministerstvo pro místní rozvoj změnit. Myšlenka je jednoduchá: když budou muset starostové a především management firem investovat vlastní peníze, byť s určitou podporou státu, dvakrát si rozmyslí, jestli dané projekty opravdu potřebují. „Dává to větší smysl – proč dotovat soukromý sektor, aby produkoval něco, co trh třeba ani nechce. Finanční nástroje budou firmy motivovat k tomu, aby plánovaly jen investice, které skutečně dávají ekonomicky smysl,“ vysvětluje ekonom a člen Národní rozpočtové rady Petr Musil.

Obavy malých obcí

U podniků i samospráv se chystané změny v systému rozdělování dotací a především v nahrazení jejich velké části finančními nástroji setkaly s nelibostí. Například Svaz průmyslu a dopravy ve svém stanovisku kritizuje především možné využívání úvěrů nebo garancí v oblasti vědy a výzkumu. Důvod?

Výzkum a inovace jsou podle zástupců byznysu vysoce rizikovou činností s nejistými výsledky a dlouhodobou návratností. Pokud by dotace nahradily finanční nástroje, firmy by podle svazu omezily investice do raných fází výzkumu s nejvíc nejistým výsledkem a omezily se na méně rizikové projekty. Platilo by to přitom zejména pro menší, finančně zranitelnější podniky, které ovšem často bývají tahouny inovací.

Co se samospráv týče, hlavně menší obce mají obavy, že přijdou o jediný zdroj peněz na infrastrukturní investice – třeba na kanalizace, čističky odpadních vod, místní komunikace, školství nebo sociální služby. „Na evropské úrovni sílí nové priority, jako jsou obrana, bezpečnost, migrace či konkurenceschopnost. Svaz měst a obcí však dlouhodobě upozorňuje, že základní komunální infrastruktura nemůže být vnímána jako méně důležitá oblast,“ varuje ředitelka sekce regionálního rozvoje Svazu měst a obcí Monika Štěpánová.

I v případě obcí podle ní může být větší využívání úvěrů a garancí, tedy návratných nástrojů namísto dotací, problematické. „Bez odpovídající úpravy podmínek hrozí, že výhodu budou mít především větší města a kraje s vyšší administrativní a finanční kapacitou, zatímco menší obce budou znevýhodněny,“ myslí si Štěpánová.

Komplikovat použití úvěrů při investicích podle ní navíc mohou také omezení, vyplývající ze zákona o rozpočtových pravidlech a odpovědnosti. Ta totiž obsahují limity zadlužení. „Je nutné provést odpovídající legislativní úpravy, aby investiční úvěry čerpané v rámci těchto nástrojů nebyly automaticky započítávány do celkového zadlužení obcí způsobem, který by jejich investiční aktivitu omezoval,“ vysvětluje. Zejména obce v sociálně slabých regionech by pak měly mít také mírnější pravidla pro spolufinancování projektů – jinak investice neuskuteční a zůstanou zaostalé.

Změny v dotacích by nicméně mohly přinést i pozitivní efekt – například tlak na větší spolupráci a sdružování obcí. „Posílí se důraz na integrované přístupy – tedy na projekty, do nichž se zapojí více obcí nebo celé funkční území. Spolupráce v širším územním celku bude klíčová, a obce tak budou muset více prioritizovat své záměry a hledat partnery pro společné projekty. Individuální investice bez vazby na širší strategii mohou mít menší šanci na podporu,“ dodává Monika Štěpánová.

Dotační byznys v ohrožení

Komplikovanost dosavadního rozdělování dotací v Česku s sebou vedle všech výše zmiňovaných problémů přinesla ještě jeden neblahý efekt. Administrace a správa dotačních titulů byla extrémně nákladná. Podle zjištění NKÚ spolkla jen v minulém programovém období na 30 miliard korun. Zaměstnávala přitom nejen tisíce úředníků. Evropské peníze stály za vznikem de facto nového oboru podnikání: dotačního poradenství, kterému se věnují stovky firem a advokátních kanceláří.

„Vysoká administrativní zátěž a složitost systému vedou k tomu, že se žadatelé musejí obracet na specializované subjekty a nejsou schopni si zajistit vyřízení dotace sami. Důsledkem je narůstající dotační byznys, který odrazuje potenciální žadatele a příjemce a způsobuje jim zvýšené náklady na administraci dotací,“ píše NKÚ ve zprávě.

Úřad při kontrolách narazil na projekty, kde šla významná část dotací ne na samotnou investici, ale na její byrokratické zpracování. Příklad? Třeba v programu na podporu revitalizace brownfieldů, tedy zanedbaných bývalých průmyslových pozemků, putovala na poplatky externím firmám a zprostředkovatelům až čtvrtina peněz – přes 30 milionů korun.

Podobné zkušenosti mají i starostové především v malých obcích, které nemají dostatečný vlastní úřednický aparát. „Na začátku každého roku sepisujeme seznam dotací, o které se chceme ucházet. Na část z nich ale nezvládneme žádosti napsat, a tak si najímáme poradenské firmy. Za napsání chtějí třeba 20 až 30 tisíc korun a pak také například dvě procenta z dotace, pokud ji skutečně získáme,“ popisuje systém starosta středočeské obce Břasy Miroslav Kroc.

Pro obce jsou tak dotace nejen vítaným zdrojem peněz na investice, ale také velkou finanční zátěží. „Důležité bude v příštím programovém období zjednodušit výzvy a administraci dotací, například omezit rozsah požadované dokumentace. Pro malé obce je administrativní náročnost často větší bariérou než samotná výše spolufinancování,“ upozorňuje Monika Štěpánová ze Svazu měst a obcí.

Ministerstvo pro místní rozvoj slibuje, že i tento nešvar bere při plánování příštího programového období v potaz. „Naší ambicí je administrativu maximálně zjednodušovat tam, kde to evropská pravidla umožňují. Zavádíme zjednodušené metody vykazování, sjednocujeme metodiku napříč programy a posilujeme digitalizaci celého systému,“ říká Nebeská.

Mnoho detailů ohledně nového systému dotací Česko musí v Bruselu ještě vyjednat. Stejně tak bude vláda diskutovat s podnikatelskými svazy i obcemi podrobnosti třeba o konkrétní podobě nových forem dotační podpory. Už dnes je ale jisté, že dotační hody v jejich dnešní podobě končí.