Aktuální číslo časopisu Ekonom
Jan NěmecDramatický příběh ostrého testu digitalizace české státní správy dostal minulý týden novou zápletku. Do reformy stavebního řízení se opět vložil antimonopolní úřad: ministerstvu pro místní rozvoj (MMR), kde se klíčové změny připravují, zakázal plnit smlouvu s dodavatelem jedné z částí nového systému. Řešit stavební povolení plně digitalizovanou formou má být přitom možné už za měsíc. Nejistota a obavy firem, že se nepodaří novinky uvést do praxe bez komplikací, kvůli tomu dál rostou. A to i navzdory ujištění MMR, že překážka v podobě rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže není nepřekonatelná a že se plně elektronizované stavební řízení od července skutečně rozběhne.
Dotahování digitalizace stavebního řízení na poslední chvíli není jediným příkladem, kdy se změny v českém eGovernmentu nestíhají. Nezadržitelně se blíží další zásadní milník. Zákon o právu na digitální služby od února příštího roku všem úřadům a dalším státním organizacím ukládá, aby umožnily lidem čistě elektronickou komunikaci. A ani tady není situace zrovna veselá: nestíhá se a je prakticky jisté, že dodržet sliby o digitalizaci státní správy se podaří jen zčásti. Plnohodnotný eGovernment, kde úřady místo lidí obíhají data, je stále v nedohlednu.
Skluz v digitalizaci nabralo Česko už za minulých vlád. Ani ta současná ale nezačala eGovernment – navzdory slibům – řešit s dostatečným zápalem.
Čím to je, že modernizace státního aparátu v Česku postupuje tak pomalu a nepřináší úspory, které politici slibovali? Zdaleka ne všechny potíže jsou vinou současného šéfa digitalizace Ivana Bartoše. Zároveň s úřadem přebral Bartoš skříň plnou kostlivců a mnoho z nich prakticky neměl šanci vyřešit. Pokusy digitalizovat státního molocha navíc v nelichotivém světle ukazují, jak neefektivní a odolný vůči změnám je český stát. Změnit to je úkol daleko složitější než „jen“ naprogramovat chytré elektronické formuláře, které usnadní lidem život.
Zlaté časy digitalizace
Česko dnes patří v oblasti eGovernmentu mezi evropský podprůměr. V Indexu digitální ekonomiky, který sestavuje agentura Eurostat, zaujímá nepříliš lichotivé 18. místo a premiantům, jako jsou Estonsko nebo Finsko, se dívá na záda s velkým odstupem. Nebylo tomu tak ale vždycky.
Zeptáte‑li se prakticky kteréhokoliv experta na digitalizaci státní správy, s jistotou označí za nejúspěšnější jedno období: druhou vládu Mirka Topolánka, v níž měl eGovernment na starosti ministr vnitra Ivan Langer, respektive jeho náměstek Zdeněk Zajíček. „Největší digitalizační vlnu jsme tu měli před 15 lety, v éře Czech Pointů, registrů a datových schránek. Žádné další vládě se ji nepodařilo překonat,“ konstatuje Zdeněk Kučera, partner advokátní kanceláře Dentons a vedoucí Centra práva, technologií a digitalizace.
Ke splnění termínů si úřady pomáhají „falešnou digitalizací“. Dokumenty poslané elektronicky tisknou nebo data do informačních systémů vkládají ručně.
Z dnešního pohledu se zdá neuvěřitelné, že se všechny tři zmiňované základní kameny, z nichž český eGovernment těží dodnes, podařilo zavést během jediného, navíc ani ne celého funkčního období. „Bylo to období, kdy politické klima svědčilo změnám, byla pro ně silná podpora napříč vládou včetně premiéra. Bylo to dáno také tím, že se novinky připravovaly několik let dopředu,“ vzpomíná Zdeněk Zajíček s tím, že potřebná legislativa vznikala už dávno předtím, než vláda vstoupila do Strakovy akademie.
Po pádu Topolánkovy vlády ale přišel na dlouhou dobu útlum. Nastoupil úřednický, v podstatě „udržovací“ kabinet Jana Fischera, pro nějž nebyla digitalizace prioritou. Nabrat ztracené tempo se pak ale nepodařilo ani následujícím, čistě politickým vládám. „Nelze říct, že by se nic nedělalo, ale ostatní státy byly rychlejší a předehnaly nás,“ vysvětluje Zajíček.
Vzniklo několik portálů, které omezily nutnost navštěvovat úřady osobně nebo vyplňovat papírové formuláře – například systém Moje daně pro elektronické podávání daňových přiznání, který začal fungovat za vlády Andreje Babiše. Za podařenou označuje Zajíček také třeba modernizaci katastru nemovitostí. „Registr územní identifikace adres nemovitostí patří k absolutní špičce v celé Evropě, možná na světě. Ale nemluví se o tom,“ tvrdí jedna z klíčových postav počátků českého eGovernmentu.
Falešná digitalizace
O co větší zklamání přinesly předchozí vlády, o to větší očekávání měla veřejnost od vlády současné. Zasedla v ní pirátská strana, vnímaná jako partaj „ajťáků“, která měla slib o dokončení digitalizace jako jeden z hlavních bodů svého programu. Krom toho na kabinet Petra Fialy, respektive vicepremiéra pro digitalizaci, předchozí politická garnitura upletla bič v podobě legislativy, která měla občanům zajistit zmiňované právo na digitální služby.
Hotovo je zatím jen 15 procent digitalizace. Převést do elektronické podoby tisíce formulářů do roku 2025 je prakticky nemožné.
Tato takzvaná digitální ústava zavázala politiky k několika věcem. Především měli přimět úřady a další státní instituce zmapovat všechny jejich agendy a zapsat je do speciálního katalogu. Poté se měly všechny tyto služby postupně digitalizovat tak, aby je lidé a firmy mohli od února 2025 provádět plně přes internet, a to pohodlně, pomocí předvyplněných formulářů shromážděných v Portálu občana, jakémsi hlavním úředním rozcestníku české veřejné správy. Času se na to zdálo dost: pět let.
Hned první úkol se ale ukázal jako nečekaně složitý. Zpočátku se katalog plnil šnečím tempem a ještě dva roky po začátku platnosti nové legislativy obsahoval jen asi 60 procent požadovaných informací. Jako by stát měl problém vůbec dát dohromady, co všechno po občanech a firmách požaduje a co pro ně dělá. Dnes je sice kompletní, jenže už nezbývá čas na převod agend do elektronické podoby. „V katalogu je na 390 agend, sedm tisíc služeb a 34 tisíců úkonů, které by mělo být možné provést elektronicky. Praxe je ale jiná. Hotové jsou ty základní, nejčastěji používané služby a formuláře, ale zbytek chybí,“ vypočítává specialista na právo v informačních technologiích advokátní kanceláře Sedlakova Legal Pavel Čech.
Vyjádřeno čísly, hotovo je zatím necelých 15 procent digitalizace. Je prakticky nemožné, aby se stihly všechny úkony, které katalog obsahuje, převést do začátku příštího roku do digitálních formulářů. Státu by přitom za nenaplnění závazku dle zákona měly hrozit sankce. Realita ale nakonec zřejmě bude jiná: státní správa si pomůže kličkou, kterou se z nové povinnosti „vylže“.
Pokud by občan v únoru příštího roku zažaloval stát za nesprávný úřední postup, nebude mít příliš šancí na úspěch. „Argumentace nejspíš bude taková, že k digitalizaci došlo a že už tím, že můžete komunikovat zaručeným elektronickým podpisem nebo datovou schránkou, je digitalizace naplněna,“ vysvětluje odborník na technologie, partner advokátní kanceláře DLA Piper Tomáš Ščerba. Za splněnou povinnost se tak třeba bude považovat i dnešní situace na soudech. „Když jim pošlete něco datovou schránkou, myslíte si, že bude existovat elektronický spis. Ale on mnohdy neexistuje ani v hybridní formě, je pouze písemný. Takže administrativa soudu zprávu z datovky vytiskne, založí do šanonu a s tím pracuje soudce,“ dodává Ščerba.
Resorty nechaly implementaci povinností vyplývajících ze zákona o právu na digitální služby až na konec roku 2024 či začátek 2025.
Využití datové schránky pro zaslání dokumentu, který si úředník vytiskne a ručně ho přepíše do vlastního informačního systému, ovšem zdaleka není onen slibovaný vyspělý eGovernment. Ten počítal s tím, že vše bude probíhat digitálně: formuláře měly být propojeny s IT systémy úřadů a ty měly navíc sdílet data i mezi sebou. Tím se mělo zamezit tomu, aby lidé a firmy vyplňovali v každé listině dokola tytéž informace, které o nich stát má. „Když jsem se půl roku zpátky přihlašoval jako živnostník, musel jsem vyplňovat tři formuláře: jeden pro finanční úřad, jeden pro ČSSZ a jeden pro živnostenský úřad. Byly to zbytečné dokumenty, protože obsahovaly naprosto stejné kolonky. Z laického úhlu pohledu to pak vypadá, že se nic neděje a úřady spolu nekomunikují,“ popisuje advokát Čech.
Obejitím povinnosti digitalizovat své agendy s odkazem na datové schránky tak podle Ščerby nebude naplněna teleologie zákona. „Jenomže ve sporech tohoto typu dovozovat odpovědnost státu za porušení teleologie zákona je mimořádně obtížné, složité a takový spor by asi moc šancí na úspěch neměl,“ dodává. Faktem nicméně zůstává, že bez opravdové digitalizace a automatizace fungování úřadů nepřinese eGovernment takové úspory na provozu státu, které vláda při nástupu slibovala.
Pomalý nástup
Důvodů pokulhávající digitalizace a dohánění termínů na poslední chvíli je hned několik. Část z nich padá na hlavy předchozí vlády, která na úřady a další instituce dostatečně netlačila. Plnění úkolů se tak odkládalo na poslední chvíli. Část viny ale nese i vicepremiér pro digitalizaci.
Ivan Bartoš po svém nástupu do funkce rozhodl, že kvůli urychlení, zpřehlednění a lepší koordinaci digitalizace zřídí nový úřad pro oblast eGovernmentu s názvem Digitální a informační agentura. Úřad ale začal fungovat až loni, tedy po více než roce úřadování nové vlády. Piráti přitom slibovali, že zvládnou digitalizaci státní správy dokončit během čtyř let. „Všichni jsme věděli, že slib digitalizovat za jedno volební období je nesplnitelný. Co se ale Pirátům dá vyčíst, je, že už v minulém volebním období působili v parlamentu a měli možnost všechno zmapovat a připravit předem. Když se pustili do řešení agend, mohlo to být s daleko větším drajvem a agilitou,“ myslí si Tomáš Ščerba.
Další příčiny zpoždění souvisejí s tím, že nový šéf digitalizace podcenil jednak rezistenci úřadů vůči změnám a jednak zkostnatělost a další neduhy státní správy. O obrovské liknavosti a neochotě se změnit hovoří i sám ředitel Digitální a informační agentury Martin Mesršmíd. „Většina času se nevyužila efektivně. Již před časem vznikla vládní analýza, která říká, že všechny resorty nechaly implementaci povinností vyplývajících ze zákona o právu na digitální služby až na konec roku 2024 či začátek 2025,“ konstatuje Mesršmíd.
Smutná zpráva o stavu úřadů
Přehnaně optimistická byla představa digitalizace zvládnuté za čtyři roky i kvůli tristnímu stavu tisíců existujících státních informačních systémů. „Fragmentace je jednou ze zásadních překážek. Existují systémy státní správy, které byly vytvořeny na jádru z 90. let, a na tom fungují vlastně dodnes. Asi si dovedete představit, že extrapolovat z takového systému data, která budou použitelná v jiných systémech, je složité,“ konstatuje Zdeněk Kučera.
Právě na sdílení dat je přitom celá idea eGovernmentu postavená – ostatně slogan o tom, že mezi úřady mají obíhat data, a ne lidé, používají politici při popisování smělých cílů už skoro dvacet let.
Palčivým problémem státní správy je také absence kvalifikované pracovní síly. „Nedostatek odborníků nespočívá jen v tom, že by na úřadech na danou oblast bylo odborníků deset a mělo by jich být třeba patnáct, ale v tom, že na danou oblast na úřadě není odborník ani jeden. Úřad je tak zcela odkázán na dodavatele,“ vysvětluje Mesršmíd.
Téměř neřešitelným problémem je lidi pro veřejnou správu sehnat. A když už je stát sežene, kvůli rigidnímu systému tabulkových platů je může jen těžce motivovat. Jak upozorňuje Kučera, zdaleka se to netýká jen samotných „ajťáků“ a programátorů. „Chybějí také projektoví manažeři, tedy lidé, kteří by byli schopní uřídit implementaci těchto projektů,“ říká. V praxi taková nouze o lidi vede k tomu, že stát musí velké projekty outsourcovat. Kvůli tomu se ale pak odevzdává do rukou dodavatele, na němž je existenčně závislý a jen těžko jej může vyměnit.
Státní správou prostupuje strach z aktivity. Postihy za pochybení jsou drakonické, nesrovnatelné s důsledky chyb v soukromém sektoru.
Výsledkem personální bídy státní správy je stav, kdy na mnoha úřadech sedí lidé, kteří nemají žádnou vůli ani motivaci ke změnám. Proč by se aktivně snažili ke své stávající práci, kterou jsou po mnoho let zvyklí dělat na papíru, učit něco nového? A to tím spíš, když je za to nikdo neodmění a naopak jim hrozí postihy? „Státní správu prostupuje strach z důsledků jakékoliv aktivity. Tento strach do značné míry posilují kontrolní orgány. Ty nemají poradní, ale pouze kontrolní funkci, a tak se jich nelze zeptat, jak se daný problém má správně řešit. Při následné kontrole ale mohou dojít k verdiktu, že postup byl chybný. Důsledky pro úředníky přitom mohou být drakonické,“ vysvětluje obavy z aktivního přístupu šéf digitální agentury Mesršmíd.
Snahy o modernizaci a digitalizaci české státní správy tedy odhalují tristní stav státu. Pokud si Piráti při slibech dokončit eGovernment během jednoho volebního období mysleli, že největší výzvou bude naprogramovat interaktivní formuláře a naučit s nimi úředníky pracovat, nemohli se mýlit více. Zdá se, že bez hluboké reformy celé státní správy se skutečný eGovernment jednoduše vybudovat nedá.
Newsletter týdeníku Ekonom.
Odhlásit se můžete kdykoliv.
Přihlášením k newsletteru beru na vědomí, že dochází ke sbírání a zpracování osobních údajů. Více informací o zásadách ochrany osobních údajů naleznete ZDE.
