Rok po pádu banky Lehman Brothers se světové ekonomice začíná blýskat na lepší časy. Prudký pokles výkonnosti z konce minulého a prvních měsíců letošního roku se zastavil. Hospodářství USA, Velké Británie a eurozóny, zdá se, znovu roste.

Tvůrci politik jsou opatrní a s rušením stimulačních opatření nespěchají. Evropská centrální banka (ECB) třeba 30. září znovu nabídne bankám neomezené úvěry s jednoletou splatností za svou hlavní úrokovou sazbu na úrovni jednoho procenta.

Zadlužené státy

I když ale mají vysocí úředníci nejčernější ekonomické zprávy za sebou, musejí odolávat sílícímu tlaku na vysvětlení, kterým směrem se obrátí, až nastane příhodný čas. Tento úkol je obzvlášť obtížný v oblasti veřejných financí.

Křehké ekonomiky hledají oporu ve fiskální politice. Chtějí-li ovšem dnes tak liberální ministerstva financí slíbit, že napříště zpřísní, aniž by přitom ztratila důvěryhodnost, mají to těžší než centrální banky.

Jen stěží lze mezi bohatými zeměmi najít takovou, která má stabilní veřejné finance.

V USA se očekává, že se podíl veřejného dluhu na HDP do roku 2018 zdvojnásobí. Británie se bude po řadu let potýkat s rozpočtovým schodkem a rostoucím dluhovým břemenem. A konec deficitů není na obzoru ani v ostatních evropských zemích.

Je nasnadě, že v případě velkých a dlouhotrvajících deficitů hrozí ztráta důvěry ve schopnost vlády zastavit růst zadlužení. Pokud trh s dluhopisy pojme podezření, že by vláda nemusela dostát svým závazkům nebo že by mohla dluhy rozmělnit v inflaci, úrokové míry vyletí vzhůru a přiškrtí zotavování.

Svěřte rozpočty technokratům

Možností, jak posílit důvěru, by bylo dát fiskální politice stejné postavení jako té měnové. Tak, že by se rozhodování o rozpočtu svěřilo do rukou nezávislých rad s mandátem udržovat fiskální solventnost vlády.

To by nebylo snadné. Centrální bankéři mají jediný nástroj: krátkodobou úrokovou sazbu, a jediný úkol: regulovat inflaci. (K tomu teď na jejich bedra nově padá zajišťování finanční stability.) Mají i dlouhé funkční období, které má zajistit, že budou tuto práci vykonávat bez vměšování.

S fiskální politikou je to mnohem složitější. Kolik je cílů, tolik je různých daňových sazeb a výdajových plánů. Politici musejí usilovat o znovuzvolení a jejich úspěch částečně závisí na tom, jak rozumně budou vydávat peníze a jak chytře budou vybírat daně. V obou případech jde o bytostně politickou volbu. Administrativa ochotná plnit fiskální pravidla nemůže zaručit, že se stejně zachovají i budoucí vlády.

Přesto by se části fiskální politiky daly svěřit technokratům. Fiskální rada by mohla sledovat dodržování cíle rozpočtové bilance v souladu se stabilním či klesajícím dluhovým břemenem. Politikům by tak zbývala volnost činit rozhodnutí o zdanění či výdajích v takto stanovených mezích. Tento systém již zavedli v Chile a ve Švédsku.

Čtyři fiskální pravidla

Dalším případem je Maďarsko. Podle George Kopitse, ředitele maďarské fiskální rady, musí dobrá a stabilní fiskální politika stát na čtyřech hlavních pilířích.

První představuje fiskální pravidlo číselné povahy, například cílová míra dluhu nebo závazek dosahovat v průběhu hospodářského cyklu rozpočtového přebytku ve výši jednoho procenta HDP, který si stanovilo Chile.

Druhý pilíř tvoří soubor "prováděcích" norem, mezi něž patří kupříkladu strop pro zvyšování platů ve veřejném sektoru nebo pravidlo průběžného financování (takzvané "pay-go"). Opatření, které nyní prosazuje Maďarsko, do roku 2002 platilo v USA a spočívá v tom, že veškeré nové výdaje musejí vyvážit zvýšení daní nebo škrty v jiných oblastech.

Třetím požadavkem je dohled ze strany nezávislého a autoritativního orgánu, který musí bdít nad poctivostí vlády. Ten je možné zaručit čtvrtým pilířem, úplným a jasným účetnictvím veřejného sektoru, kde budou figurovat i veškeré budoucí výdaje, například na důchody.

Podle Kopitse se ideální kombinace těchto složek liší v závislosti na politické kultuře. Brazílie má obsáhlý zákon o fiskální odpovědnosti, který upravuje také lokální veřejné finance, které se potýkají s ledabylostí. Chile zase při tvorbě pravidel přihlíželo k proměnlivým příjmům z měďařského průmyslu. Maďarsko zavedlo pravidlo omezující nárůst výdajů, který se v minulosti stal příčinou špatné disciplíny.

Příčina, nebo následek?

Lze doložit, že země, které zavedly fiskální pravidla, mají zdravější veřejné finance. Oddělit příčinu od následků ale není snadné.

Pravidla přijímají spíše země, jejichž kultura tíhne k obezřetnosti. Ale také ty, které zažily fiskální krizi. Shodnout se na omezeních je daleko těžší, pokud riziko fiskálního kolapsu přímo nehrozí. A pravidla vnucená zvenčí, jako například Pakt stability a růstu v eurozóně, mají menší šanci na úspěch.

Úsilí o rozsáhlou revizi veřejných financí často maří politická scéna. I tak je ale možná.

Hlavní britská opoziční strana provedla výpočty, na jejichž základě navrhla přijetí pravidel, podle nichž by konzervativní vláda musela během hospodářského cyklu udržovat vyrovnaný rozpočet a snížit podíl veřejného dluhu na HDP. Hodlá založit Úřad pro rozpočtovou odpovědnost, který by na vládu dohlížel a v případě nedodržení pravidel ji praštil přes prsty.

Slib má zřejmě i jistý volební podtext, protože může voličům připomenout nezdary fiskálních opatření, která zavedl Gordon Brown v době, kdy byl ministrem financí.

V USA se politici kvůli obavám o mezinárodní postavení dolaru a o zájem asijských centrálních bank o americké vládní dluhopisy možná ještě shodnou na tom, že je třeba zavést závazná fiskální pravidla. Zvýšení cen zlata nad hodnotu tisíc dolarů za unci z minulého týdne odráží jak strach o dolar, tak obavy z možných dopadů rostoucího veřejného dluhu na inflaci.

To, co Spojené státy potřebují především, jsou fiskální prognózy, které by zhruba předpověděly, kdy a jak se podaří deficity zkrotit, tvrdí Eric Leeper z univerzity v Indianě. S takovými údaji by si totiž daňoví poplatníci a vlastníci dluhopisů dokázali vytvořit názor na to, jak bude vypadat budoucí politika. Stejně jako je tomu u měnové politiky, i fiskální politika je účinnější, když lidé vědí, co mohou očekávat, dodává Leeper.

Země, které zavedou střednědobá úsporná opatření, si dokonce mohou rozšířit manévrovací prostor pro případ ekonomického útlumu. Například ve Švédsku dozorčí orgán v květnu vyzval k uvolnění fiskální politiky na podporu hospodářství.

Ošemetné změny

Navrhovat pravidla je ošemetné. Neexistuje ověřená teorie, která by dokázala stanovit správnou míru veřejného dluhu. A k dispozici nejsou ani výsledky žádného výzkumu, který by konstatoval, že je lepší inflace ve výši dvou procent než čtyř, přestože právě k tomuto cíli míří řada centrálních bank.

Přehnaně přísná pravidla mohou vést k zavedení tvrdší politiky v období ekonomického propadu. Pokud se ale bere v úvahu hospodářský cyklus, mohou dávat příliš velký prostor k vytáčkám, jak dokazuje chaotická situace v britské fiskální politice.

I nedokonalá pravidla - jsou-li pod dohledem - jsou však lepší, než žádná.

© 2009 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved. Publikováno na základě licence s The Economist, překlad týdeník Ekonom. Článek v angličtině najdete na www.economist.com.

Neexistuje teorie, která by dokázala stanovit správnou míru veřejného dluhu, ani výzkum, který by konstatoval, že je lepší inflace ve výši dvou procent než čtyř.

1000 dolarů za unci
Nad tuto hranici vyhnal cenu zlata strach o dolar a obava z možného vlivu růstu veřejného dluhu na inflaci.